论WTO代表第三国反倾销行动制度（上）――以区域贸易安排环境为视角

    与WTO规则一致的原则下，大陆分别与香港、澳门两个作为WTO成员方的独立关税区签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）。随着大陆与台湾经贸关系的日益发展，在坚持一个中国的原则下，祖国大陆与台湾相互之间在经贸关系方面作出某种更加优惠安排也只是时间问题。借助大陆与港澳台之间所建立的更紧密经贸关系的安排，合理有效地利用同为WTO成员方在WTO各项协议项下所享有的权利无疑对于促进一国四方的经济发展意义重大。WTO《关于执行1994年关贸总协定第6条的协议》（以下简称ADA）第14条代表第三国反倾销行动制度（以下简称TPAD或TPAD制度）对于处理涉及一国四方的间接倾销问题有着良好的应用前景。特别是，反倾销手段越来越成为WTO成员方保护国内产业的重要手段之一的今天，TPAD制度有利于克服国内反倾销法效力地域限制，拓展国内反倾销法效力范围，增加国内反倾销法的适用频率的制度优势尤其应当引起我们的关注。本文在论述WTO代表第三方的反倾销行动制度，准确把握其特征的基础上，结合《澳大利亚新西兰更加紧密经济关系贸易协定》（以下简称ANZCERTA）在相关方面的实践，探讨在大陆与港澳台更紧密经贸关系的安排下对WTO代表第三方反倾销行动的应用问题，以期达到充分发挥其作为重要贸易救济手段的作用保护大陆与港澳台产业的目的。

    一、WTO代表第三国反倾销行动制度溯源

  （一）代表第三国反倾销行动制与GATT/WTO

    GATT创立伊始，便为缔约方创设了征收反倾销税的权利。根据GATT1947第6条第2款规定，为抵消或防止倾销，一缔约方可对倾销产品征收数额不超过此类产品倾销幅度的反倾销税。

    1967年肯尼迪《反倾销守则》（《关于实施关贸总协定第6条的协议》）第12条以代表第三国反倾销行动（Anti-dumping Action on Behalf of A Third Country）为题首次提出了代表第三国反倾销行动的概念。其内容如下：（1）代表第三国实施反倾销行动的申请应由请求采取行动的该第三国的  主管机关提出。（2）此种申请应得到证明进口产品正在倾销的价格信息及证明被指控的倾销正在对第三国的有关国内产业造成损害的详细信息支持。第三国的政府应向进口国的主管机关提供所有帮助，以便使后者获得其可能要求的任何进一步信息。（3）在考虑此种申请时，进口国的主管机关应考虑被指控的倾销对第三国有关产业的整体影响；意即，对损害的评估不应仅限于被指控的倾销对该产业向进口国的出口的影响或甚至对该产业全部出口的影响。（4）关于是否开始进行一案件的决定应取决于进口国。如进口国决定准备采取反倾销措施，则开始尝试寻求货物贸易理事对于取此类行动的批准取决于进口国。1979年东京回合《反倾销法典》取代了1967年肯尼迪《反倾销守则》，但是该条款得以保留下来。1986年乌拉圭回合达成《关于执行1994年关贸总协定第6条的协议》（通常称为《反倾销协议》），取代了1979年《反倾销法典》，其第14条取代了《反倾销法典》第12条，对于TPAD制度进行了专条规定。需要说明的是，自肯尼迪《反倾销守则》首次创设TPAD制度以来，从历次GATT/WTO反倾销协议文本条文上看，内容并没有发生变化，但是，由于TPAD制度是以普通反倾销制度为基础的，或者说是反倾销制度的特殊形态，因此随着历次反倾销协议的不断完善和发展，此制度实际上在多边体制的层面上也得到了完善和发展。特别是20世纪80年代以来，随着区域经济一体化的发展，区域贸易安排的兴起以及各缔约方或成员方国内反倾销立法的不断完善，TPAD制度通过国内立法和区域贸易安排的形式得到了进一步的落实、运用和发展。
  
   （二）代表第三国反倾销行动制制度与区域贸易安排

    1983年1月1日生效的ANZCERTA第15条第8款几乎照抄了1979年东京回合《反倾销法典》第12条的内容。根据其规定，如果第一成员国认为另一成员国从第三国进口的产品正在构成倾销并且给位于第一成员国的产业正在造成实质性损害或具有造成实质性损害的威胁，应第一成员国的请求，另一成员国有关行政机关依据其国内立法在符合其在防止倾销造成的重大损害方面所承担的国际法义务相的前提下对于采取行动的可能性进行审查。行政部门应当遵守东京回合《反倾销法典》第12条之规定，将提出申请国的整个产业作为一个整体的基础上来考虑给该国造成的影响，换言之，在评估影响时不能仅仅考虑受害产业针对进口国的出口量甚至其整个出口量。申请国应当向代表国提供其为调查行随后所需的进一步的信息搜集的一切帮助。进口国享有是否启动调查程序的决定权。若决定代表请求国采取反倾销措施，其必须得到GATT货物理事会的批准。澳大利亚与新西兰两国又于1992年以政府间换文的形式对于实施TPAD制度从程序上进行了细化，其内容详见后文。

    1994年美国、加拿大与墨西哥三国签订的《自由贸易区协定》（以下简称 NAFTA）第317条规定三国之间实施TPAD制度进行了原则性规定。该条第1款肯定了各成员国在执行《关于执行关贸总协定第6条的协议》第12条（ADA第14条），采取行动方面进行合作的重要性。该条第2款规定，如果一成员国提交要求另一成员国代表其实施反倾销行动的请求，双方应当在30日内就前者提 出的请求的相关实事基础进行磋商，被请求方必须对该要求给予充分的考虑。

   （三）代表第三国反倾销行动制度与国内法

   《美国贸易法》就美国应其国内产业申请，请求进口国代表美国对于倾销产品采取反倾销行动的作出了规定，但是并未对于美国作为被请求国或进口国时实施TPAD制度作出相应的规定。该规定后来被纳入1988年《综合贸易竞争法》。中国大陆于2004年新修订的《对外贸易法》也有类似的规定。1988年新西兰《反倾销反补贴法》第18节规定新西兰反倾销法可以适用于代表外国进行反倾销的场合，而且在反倾销诉讼中外国企业与新西兰国内产业享有同样的地位，对于外国产业在实质性损害的认定方面也没区别对待。

    二、ANZCERTA环境下的代表第三国反倾销行动

    尽管TPAD制度诞生时间不短，但根据笔者掌握的资料，迄今为止TPAD制度的实际运用案例尚不丰富。笔者认为，存在两大因素在一定的历史时期在某种程度上制约了GATT/WTO各缔约方或成员方对于TPAD制度的实践。其一，TPAD制度的落实要求请求方和进口方的之间要存在较为紧密的双边经贸安排或对等的双边关系；其二，要求请求方和进口方双方都要具备较为完备的反倾销国内立法。但是，我们应当看到，随着反倾销贸易救济手段在贸易救济工具中的地位日益彰显，随着在经济全球化大背景下区域经济合作进程加快和区域一体化趋势的强化，随着WTO各成员方反倾销立法的日臻完善及其运用技巧日益娴熟，TPAD制度的运用频率上升的可能性是存在的。也正因为如此，以下TPAD制度实践方面的案例为我们提供了弥足珍贵的研究材料。

    案例1——1992年德国石膏绷带倾销案案。根据澳大利亚外交贸易部向新西兰商务部的请求及相关信息，新西兰代表澳大利亚对于德国石膏绷带在新西兰市场上倾销进行调查。新西兰商务部（现在的经济发展部）根据其本国反倾销法对此案的调查结论是：德国石膏绷带在新西兰市场上已经构成倾销和对于澳大利亚申请人造成实质性损害之威胁，只是并未对澳大利亚申请人造成实质性损害。商务部将上述调查结果和采取反倾销措施的建议上报给有关部门，由其最后作出决定。经过与德方的磋商，德方作出价格承诺，将其石膏绷带在新西兰的销售价格提高到高于倾销价格的水平，新方随后终止了程序。

    案例2——1997年泰国中国印尼透明平板玻璃倾销案。新西兰商务部根据其本国反倾销法对此案的调查结论是：印尼的出口已经构成倾销，但是因其出口微量而被忽略不计。而中泰两国对新西兰出口的透明平板玻璃已经对于澳大利亚相关产业造成实质性损害。商务部将上述调查结果和采取反倾销措施的建议上报给有关部门。新方分别与中国和泰国进行了磋商，但泰国在磋商时明确表示一旦此案进入WTO货物理事会批准程序，它一定阻止货物理事会授权新西兰采取关税措施的决议的通过。新遂放弃启动寻求理事会批准程序，因而未能对中国和泰国采取关税措施。

    案例3——1999德国瑞士阻聚剂倾销案。新西兰应澳大利亚请求启动了代表第三方反倾销调查程序，随后由于澳大利亚国内申请人书面撤回申请并满足新西兰1988年《反倾销反补贴法》的相关规定，终止了调查程序。

    案例4——2000年沙特阿拉伯初生地毯背衬织品倾销案。新方调查结论为，该产品在新西兰市场上已经构成倾销，但是，澳大利亚产业所遭受的实质性损害或实质性损害的威胁与沙特阿拉伯的倾销行为之间缺乏因果关系。该案因澳大利亚生产商撤回申请而终止调查。

    另外，值得一提的是，有报道指出，墨西哥也在利用根据NAFTA所构建的TPAD制度积极寻求美国启动代表默方的针对中国纺织品的所谓代表第三方的反倾销行动，以此手段达到减少中国产品在美国市场的份额，恢复墨西哥产品在美市场的占有率之目的。特别是，自2005年1月1日全球取消纺织品配额以来，某些区域贸易安排之间利用TPAD制度对付中国纺织品出口的动向值得关注。

    三、代表第三国反倾销行动动因分析

   （一）借助TPAD制度克服反倾销效力的地域限制，拓展国内反倾销立法的效力范围，增加双方实施各自国内反倾销制度的频率，进而有效打击或抑制倾销行为。

    在WTO多边体制所允许的贸易救济手段中反倾销手段是使用频率最高的，但是由于各自国内反倾销立法并不具有域外效力，因而通过互惠或对等的方式，相互承诺在符合其所承担的多边义务或国际义务的前提下，为对方消除第三方倾销所造成的产业损害或其威胁，就成为彼此之间的一种需求。而ADA第14条所设计的代表第三国行动制度从多边体制的层面为WTO成员方对此作出双边或区域性安排提供了法律依据。我们知道，由于倾销产品在进口国国内市场上的倾销会降低请求国国内产业在进口国市场份额，损害国内产业，但是却能给进口国及其消费者带来利益，特别是在进口国没有进口产品的同类产品生产商时更是如此。通常情况下，代表国一旦启动调查程序，会面临出口国甚至潜在出口国的压力，特别是在国内没有相同产业的情况下国内进口商、消费者的压力。一定意义上讲，TPAD制度对于进口国而言是不受欢迎的。正因为如此，尽管GATT/WTO对于此制度做了规定，但是，国内法中大多只是就本国作为请求国作出规定，旨在为国内产业提供救济途径，而缺乏对于本国作为进口国或被请求国的相应规定，如美国和中国的相关立法。而离开了请求国与进口国的互惠关系或曰双方的合作安排，单方面国内法的规定难以将TPAD制度落到实处。由于在双边安排的情况之下，这种扮演代表国的角色往往是相互或对等的，相对于这一安排之外的其他国家地区而言，在相互利用对方国内反倾销立法以保护本国产业的过程中，增加了双方实施各自国内反倾销制度的频率。从外交层面考虑，TPAD制度的意义是显而易见的。从经济层面考虑，根据现有研究成果表明，双方增加使用普通反倾销制度的频率，能有效打击或抑制倾销行为。比如，“滋扰效果”理论“Harassment effect”认为，出口商出于对于被课征反倾销税的担忧，要么作出对于是否继续出口犹豫不决，要么因提高出口价格而削弱市场竞争力，最终导致在进口国市场占有份额降低。仅仅启动调查程序，不问调查结果如何，即使最终作出否定性认定也产生如此效果。许多企业以此作为商业战略手段滋扰甚或撵走竞争对手。又如，韩国学者的研究表明，启动反倾销调查程序还会促使潜在的出口商减少针对正在进行发起调查的国家的相同产品的出口价值。（二）在双方存在更加紧密经济关系等形式的经贸安排的情形之下，TPAD制度的存在有利于提高双方福利。

    假设有澳大利亚A企业，泰国B企业，它们都可以选择在新西兰设立分支机构或对其出口产品。在新西兰与澳大利亚之间对于TPAD制度的实施没有作出安排的情况下,假设A企业选择在新西兰境内设立分支机构，B企业选择对新西兰出口产品的方式。这样就增加了使用新西兰国内反倾销法打击B企业在新西兰市场上倾销的频率，由此提高了A企业在新西兰的可变利润。但是，A企业因在新西兰建立分支机构相应地会增加其固定资产投入成本。如果澳大利亚与新西兰两国间实行TPAD制度，则会促使A企业为节约设立分支机构的固定投资而关闭设在新西兰的分支机构。A企业以从澳大利亚出口产品到新西兰的方式也能保持获取高额利润，因为B企业为了避免TPAD制度而不得不提高出口产品价格。站在澳大利亚与新西兰双方的立场上考察，如果A企业在新西兰设立分支机构的目的仅仅在于占新西兰领市场或者利用其国内反倾销立法而非出于效益考虑，那么其分之机构的关闭有利于双方福利的促进。但从新西兰单方面方考虑也有提高福利的可能性：即在新西兰市场存在被低价倾销所有效占领进而在新西兰建立分之机构以垄断市场的情况，随着分支机构的关闭，则会出现竞争恢复、价格下降的情形。