欧盟反倾销调查中公共利益审查实践（下）

    C、其他利害关系方的利益考量

    虽然欧盟委员会选择反对实施反倾销措施的情况很少，但是这些措施的实施常常会给其他经济群体带来更大的损失。这些损失甚至会大于给受损的申诉产业带来的利益。欧盟公共利益的适当考量将会避免此类情况的产生。因此，欧盟委员会进行第二阶段的分析来比较受损申诉产业所得到的利益和其他产业或者利益群体的损失。为了能够有效地评价涉及的经济和商业利益，征收反倾销税所声称的利益必须与这一措施给其他所有相关群体所带来的利益做仔细的评价。作为一个通用的准则，欧盟委员会考虑以下四个利益群体：（1）欧盟贸易商和进口商；（2）上游供应商；（3）下游用户；和（4）普通的消费者。在一些案子里，还会特殊考虑外部经济政策因素。

    反倾销措施对所有上述经济群体的影响将会累计考虑并与给申诉产业所获得的利益做一个权衡比较。这并不是一个精确的科学过程，因为事实上并不可能对每一个案子都做一个严格的本利分析。然而，确实有时候对这些利益的权衡的结果将会是不鼓励实施反倾销税，因为那并不能给欧盟带来整体利益。

    (1) 反倾销措施对欧盟贸易商和进口商的影响的评估
征收反倾销税将给贸易商和进口商带来不利的影响。在早期的案件里，欧盟委员会只是简单地考虑这些不利影响将会被贸易商和进口商以前享受的低廉的倾销进口价格所带来的利益抵消。把其中一项与另一项相比，对整个产业来说，并没有什么损失。

    现在欧盟委员会采用一种更为详尽的分析。目前的评价（体系）考虑下面三个主要标准：

   （a）在产品销售和分销过程当中，贸易商和进口商的重要程度
 
    首先，欧盟委员会考虑这个群体的经济重要程度。主要考虑因素包括贸易群体作为进口促进者的重要程度，作为雇佣者的作用，以及他们对整体市场运作的贡献。实际上，多数的进口商和他们有限的经济力量却使得他们的重要性与受损的申诉产业相比起来小得多而受到忽视。

    其次，欧盟委员会通过对贸易群体的市场能力，定价能力以及他们对产业的依赖程度的分析来衡量他们的经济生存能力。如果贸易商拥有很多供其挑选进货的供应商，不利的影响就将被降到最小，尤其是在贸易商和进口商从本国产业和国外供应商都采购产品的情况下，受到的不利影响就很小。

   （b）贸易商/进口商通过利润吸收税收的能力

    被控倾销产品的利润越高，贸易商和进口商就越有能力吸收反倾销税。因此，由于征收反倾销税而给这些经济群体所带来的不利影响就比较不可能超过申诉产业所受的损失。进口价和销售价之间丰厚的涨价空间是评价贸易商，进口商和零售商在边际利润里吸收附加反倾销税的有力指标。另外，在评价这个指标的时候，欧盟委员会也考虑了零售商在附加反倾销税下进货的能力。值得一提的是，欧盟委员会总认为进口商应该有能力在他们的利润里吸收反倾销税。

   （c）反倾销措施对贸易商/进口商经济生存能力的影响

    通常的损害衡量指标现在将被用在贸易群体上。任何的损害都是通过收入，就业和其他标准的损失来评价的。这一分析没有对受倾销产业所受损失的分析详尽，而且也没有基于那么广泛的经济指标。然而，目前的分析方法比以前更加详尽。尽管如此，很少证据表明采取征收反倾销税的措施给进口商和贸易商带来的影响，除了极个别的情况，会被欧盟调查机关看成是比起对国内产业所受的影响还大。甚至当有能力证明产业内部的配送系统比整个受损产业本身更具经济重要性的情况下，为了保护整个产业，这些利益都将不被考虑。譬如，在来自中国的纺织鞋类案件中，这些经济体的就业人数和营业额都比国内产业的要多，然而，整个产业的利益还是占了上风，最终征收了反倾销税。

    (2) 反倾销措施对上游产业的影响

    在通常情况下，不实行反倾销税将会对上游供应商（比如说，原材料，元件供应商）产生不利影响，因为他们的经济景气在一定程度上依赖于下游国内产业的兴旺和需求。

    但是如果上游产业提供的原材料价值和数量都比较少的情况下或者上游企业向被控倾销的出口商提供原材料的情况下，反倾销措施的实施与否将产生比较小的影响，甚至产生不利影响。

    (3) 反倾销措施对下游用户群体的影响

    反倾销措施对下游用户的商业和经济影响是权衡是否征收反倾销税的最重要的因素之一。下游用户群体将吸收由于征收附加税收而提高的价格，这将在产品的单项成本当中反映出来。欧盟委员会需要对他们的商业和经济影响给予相当的重视，因为这些下游用户群体是采用游说方式反对反倾销措施的主体。相反地，当这些下游群体不采取游说或者反对反倾销税的征收，欧盟委员会认为反倾销的措施并不会对他们产生多大影响。

    欧盟委员会通过对下列几个主要因素的研究来衡量反倾销措施对下游用户的影响：

   （a）对这些市场竞争条件的影响

    从供应的角度来讲，反倾销税的征收将在产业内部市场产生一个反竞争的影响。反过来，这也将影响下游用户产业和他们供应商之间的竞争。在实践中，欧盟调查机构往往忽视这种征收反倾销税带来的不利于经济，商业和财务的后果，认为征收反倾销税将把市场竞争秩序恢复到自然的水平，原来下游用户们只是从一个人为抑制的市场上获得利益。下游用户们关于征收反倾销税将会导致未来供给的短缺这一担忧没有必要，在别的可供选择的供应来源还有很多，如那些闲置的已经存在的产业供应商或者那些一旦在市场恢复“自然”状态之后发展起来的国内供应商或者那些没有被指控倾销的国家的供应商。

   （b）征收措施对投入成本的影响

    欧盟委员会通过零件成本在成品中所占百分比这一基础计算征收反倾销税对下游用户增加的成本影响。譬如说，在Ringbinder Mechanism一案中，ringbinder mechanism的成本作为一个成品包扎器的一部分被设定为成品的10.8%。平均的反倾销税征收是12%。因此，由生产成品的制造商产生的附加成本是1.3%。这一方法的采用使得征收措施几乎不可能被拒绝，因为就算一个零件的成本高达25%，被提议的反倾销税是50%，附加的征收也只会是12.5%。

    (c) 下游用户群可能做出的反应

下游用户群有一系列可选择的做法来应付因产品被征收反倾销税带来的额外成本。欧盟委员会站在下游用户群的角度，特别考虑了为减轻征收反倾销税造成的影响而可能采取的四种商业反应。

     第一，下游工业用户可能把反倾销税造成的额外成本转嫁到最终消费者身上。如果这样做很简单的话，则很容易得出征收反倾销税是符合欧盟整体利益的结论。然而，在商业上，把这些成本转嫁到最终消费者身上是困难的。当市场状况不好时，市场上价格的提高让消费者难以接受。一般情况下，市场对价格上升的反应是需求降低，这反过来导致了营业额和利润的降低。

     第二，下游工业用户有可能把这些成本吸收到它们的利润中。如果利润幅度相对对较高，很明显，吸收的全部成本不会超出因征收反倾销税给欧盟产业带来的利益。然而，欧盟有关机关假定，下游工业用户吸收反倾销税的成本后仍然可能盈利。

     第三，下游工业用户可能裁减员工。在衡量申诉产业和下游产业的失业问题上，代表性的抗辩意见是，失业对下游产业造成的影响比对申诉产业造成的影响大。欧盟委员会对这种观点持怀疑态度，认为没有确凿的证据证明采取反倾销措施将导致用户厂商中失业的发生，如果确实存在这一问题，欧盟的利益将从生产部门和上游产业中工作机会的维持而得到弥补。欧盟委员会倾向于假定下游产业中的失业将很好地为申诉产业中工作机会的保留所弥补。

     最后，欧盟委员会认为，用户厂商能够相对容易地寻求到可替代的、不受反倾销措施约束的国家的供货渠道。如果容易转换供货渠道，则极有可能因公共利益的原因征收反倾销税。一般来说，供货渠道的转换几乎能够消除征收任何税对下游工业用户造成的影响。

   （d）对下游工业用户造成的影响

    一般来说，欧盟委员会继续实行抑制下游用户的商业利益、有利于申诉企业的商业利益的政策。在绝大多数的情况下，欧盟委员会无视下游用户群体的意见，并驳回下游用户因反倾销税的征收而将受到损害的主张。委员会的理由是这些下游用户已经从倾销产品带来的价格优惠中受益，并且不应允许不合理的低价继续存在。

    (4)、反倾销措施对消费者的影响

    消费者团体在反倾销程序中起着越来越积极的作用。然而，欧盟机关从来不重视最终消费者的意见，尽管反倾销措施带来的全部成本最后是由最终消费者承担的。这种情况在欧盟反倾销实践中一直没有多大变化。只有当消费者团体向委员会提交了正式的评述意见后，委员会才会稍微考虑一般消费者的担忧。这是因为，委员会一直认为采取反倾销措施而产生的额外成本造成的影响是微小的、不重要的。1999年6月12日对原产于埃及、印度和巴基斯坦并出口到欧盟的棉布床单征收临时反倾销税裁定中说明，如果反倾销税完全通过供给环节转嫁到最终消费者身上，征收10％的反倾销税将使消费者支付的购买价格上涨3％。欧盟委员会认为，要采取的反倾销措施造成的影响是微小的，尤其是在激烈竞争情况下，消费者支付的购买价格还将会降低。欧盟主管机关认为保护一个良好的欧盟产业符合消费者的最大利益，保持多样性的供货渠道和竞争符合消费者的长远利益。

    但是，在很多情况下，由于采取反倾销措施，消费者须支付的价格有显著上升。比如，在原产于中华人民共和国的个人传真机反倾销案中，委员会认为，征收反倾销税将使消费者支付的价格比原来价格高出20%还要多。虽然如此，委员会主张，消费者因欧盟生产商提供的产品的发展而享受的以后长期的优惠将比因价格上升受到的损失要多。欧盟委员会认为，不同的供货渠道的发展将会促成全部范围的产品的出现，最终出现更复杂类型的产品。

    在实践中，欧盟委员会从来不同等重视消费者利益和欧盟生产商的利益，仅在例外情况下，消费者利益较生产商利益重要。

    (5)、反倾销措施对外部经济政策的考虑

    在某些情况下，有关当事人提出保护良好贸易关系产生的利益。欧盟委员会经常认为两国之间的国际贸易是应当在公平贸易的基础上开展，而否定反倾销措施不符合欧盟公共利益的主张。然而，欧盟机关在实际审查这个问题时，还将考虑受影响的贸易在全部贸易中的比例和范围以及其他相似的因素。基于此，欧盟机关常常做出反倾销措施不会实质影响欧盟和被控倾销国之间的贸易关系的结论。

    世界贸易组织反倾销措施协定第15条要求欧盟在实施反倾销措施时，须考虑发展中国家个别的经济情况。如果反倾销措施将会影响到发展中国家成员国的主要利益时，在实施反倾销措施前，欧盟必须探究有无有效的补救措施。欧盟主管机关把这一规定解释为，当审查哪种对国内产业的救济措施是最合适的时候，必须考虑将被采取措施的国家的发展状况，而不考虑采取保护措施是否合适。很难理解委员会为什么做如此狭义的解释，因为很明显这是欧盟在“公共利益”的一般前提下能考虑的一个因素。

    欧盟机关对它们对某个国家的出口产品适用歧视性待遇的谴责非常敏感。因此，当考虑欧盟公共利益时，已经对一些国家的产品采取反倾销措施的事实常常导致对其他国家也采取反倾销措施。

   （6）无关的利益或者无须进行考量的利益

    根据欧盟法律规定，公共利益的考量建立在对所有的不同利益的整体考量基础上，但是在案件实践中，欧盟委员会认为下列因素与公共利益的考量无关。

   (a) 从第三国进口产品在欧盟的市场的销售

    在对韩国的汽车收音机案件中，欧盟法院认为，尽管存在第三国的产品在欧盟市场上销售，而且价格等于，甚至低于被控倾销国家的进口产品的价格，反倾销措施的实施仍然符合欧盟公共利益。尤其在被控倾销国家的进口产品在市场上占主导地位，其他国家的价格仅仅是跟随着被控倾销国家的进口价格的变化，情况更是如此。

   （b）除倾销外，存在造成国内产业损害的其他因素

    国内产业面临的损害一部分是由于倾销以外的其他因素造成的事实，并不能构成反倾销措施的实施不符合公共利益的理由，从而剥夺国内产业免受倾销造成损害而应有的保护。

   （c）倾销产品的出口商不可能转化为欧盟内部供应商

    在对日本的电视摄像机案件中，一些用户提出，由于电视摄像机系统的不兼容性，而日本的供应厂商不能立即转化成为欧盟内部的生产商，用户无法买到相应的产品，因此实施反倾销措施是不符合公共利益的。欧盟机关拒绝这种主张，认为这完全由用户自行选择是否由购买进口产品转向购买国内产品，而且反倾销法的目的并不是要求用户购买进口产品转向国内产品，而仅仅是消除不公平贸易做法。

   （d）贸易协定的存在

    在对匈牙利、波兰等国的无缝钢管、铁或者非合金钢管的案件中，欧盟和第三国之间的贸易安排和协定本身并不能构成“反倾销措施违反欧盟公共利益”的理由。

   （e）正常关税的保护

     在韩国的DRAMs案件中，欧盟机关认为，正常关税的保护并不能构成“反倾销措施不符合欧盟公共利益”的理由，如果能够证明，尽管关税的保护，国内产业仍然受到倾销的损害。

    （f）申诉产业部分转向国外生产

    欧盟反倾销法的目的是保护在欧盟境内生产的产业的利益。只要国内产业继续生产该产品，生产者大部分转向境外生产的事实并不能否定给予国内产业应有的反倾销法律保护。

   （g）进口配额的影响

     对中国的帆布鞋案件中，欧盟机关认为，进口配额的存在并不能直接认为反倾销措施的实施不符合欧盟公共利益。但是，进口配额将是在调查损害和因果关系中特别注意的一个因素。

    （h）出口商的工业知识产权

    在对美国、日本的冬氨酰苯丙氨酸甲酯案件中，美国出口商提出，反倾销措施的实施将等于否定其在美国作为专利所有者的权利，不符合公共利益。欧盟机关否定其主张，认为，美国出口商对于知识产权利益已经获得补偿。

  （I）全球生产和营销的策略

     在对中国、韩国、马来西亚和泰国的微波炉案件中，一个不支持申请的欧盟生产商提出，反倾销措施的实施将剥夺其全球生产和营销的策略，而被迫只能在某一地区生产，导致生产效率低，最终恶化欧盟生产的经济条件。欧盟机关否定这种主张，认为，反倾销措施并不影响公司的全球策略，除非这种策略是依靠倾销的价格（并造成国内产业损害），然而这种竞争优势已经超过全球策略所应有的正常和公平优势地位。

    D、总体评估

    欧盟委员会当综合考虑上述因素后，决定是否征收反倾销税：（a）征收反倾销税将对申诉企业本身产生的积极、消极的影响；（b）征收反倾销税对申诉企业带来的利益以及对其他产业群体和利害关系方的不利影响。如果不征收反倾销税，则必须证明反倾销措施可能造成的消极影响与该措施带来的利益是极不相称的或者说“能够清楚地断定反倾销措施不符合欧盟公共利益”。在评估消极和积极影响时，欧盟机关经常站在申诉企业的立场上，看重消除倾销造成的贸易扭曲的影响的需要，看重恢复申诉产业中有效竞争的需要。即使在其他的利益汇集起来非常重要的场合，保护欧盟产业的利益仍然是首要的，并认为如果不采取有效措施，造成欧盟产业损害的倾销行为将进一步阻碍欧盟产业的发展，并有可能使这些产业的生产厂家退出欧盟市场。在实践中仅仅在极少的案件中因为公共利益的考量而没有实施反倾销措施。但是有时候，欧盟公共利益的考量在一定程度上影响欧盟委员会实施反倾销措施的范围和形式。

    1994年欧盟在对来自中国的松香的反倾销调查中，认为松香是一种初级产品，欧盟内的一些产业, 如橡胶、油漆、粘合剂及凡立水的制造业, 将其作为原料。该裁决做出前，委员会受到了来自绝大多数成员国的压力，要求其拒绝采取反倾销措施。欧盟委员会的裁决中考量了该案的特殊的经济环境。尤其是，申诉产业只位于一个成员国内，且产业中只有中型企业，而松香的工业用户却几乎分布于所有的成员国内，且提供了大量的就业机会。因此，即使采取反倾销措施，欧盟松香对进口的依赖局面不会改变，因为欧盟的产业仅占有很小的市场份额。欧盟委员会认识到反倾销措施导致的价格上升将会损害更为重要的下游工业用户的利益，因为它们需要稳定的大量的松香供应。结果是，欧盟委员会认为反倾销措施对工业用户的负面影响远远大于申诉产业的获益，拒绝采取反倾销措施。

    1999年对原产于日本、韩国、马来西亚、台湾和泰国的换碟机终止反倾销调查一案。在这个案件中，委员会审查了征收反倾销税可能给有关市场主体增加的成本和利益，认定征收反倾销税将会限制消费者的选择，由此会导致出口商，特别是承担较高反倾销税的出口商退出欧盟市场。欧盟生产商在不久的将来不能弥补消费者失去选择的损失。尽管如此，欧盟委员会同时考虑了以下几个因素。第一，1996年欧盟生产商的市场份额为0，在调查期内，其市场份额上升到了1.4%；第二，在欧盟市场上销售的81%强的换碟机原产于被控倾销国；第三、欧盟相关产业的就业率较低。因此，欧盟委员会认为反倾销措施将被诉产品的进口商、贸易商和消费者造成极大的影响。

    在对香港和韩国的相册案件中，调查的范围包括书订的相册和非书订的相册，但欧盟机关发现欧盟产业生产的便宜的非书订的相册很小量，如果采取反倾销措施，非书订的相册将很可能供应不足，在这种情况下，欧盟委员会认为保护消费者的消费选择的重要性比欧盟产业的利益更重要，因此在最终反倾销措施的适用范围仅限于书订的相册，而对非书订的相册不适用反倾销措施。

    在对日本的DRAMs案件中，欧盟委员会认为，DRAM产业是一个周期性短，成本和价格不稳定并大幅下降的行业，通过一定的措施给予欧盟产业必要的保护，同时又不会无端影响下游用户的利益，将是符合欧盟公共利益的。因此欧盟机关最后接受了日本出口商的价格承诺协议。

    三、结 论

    根据欧盟的反倾销法律规定，征收反倾销税的一个必要条件是符合欧盟公共利益的需要，如果不符合欧盟公共利益，就不得实施反倾销措施。但是在过去的实践中，欧盟公共利益的考量被几乎等同于保护申诉产业免遭倾销冲击的需要，很少因为欧盟公共利益而否定反倾销措施的实施。在1996年以来，欧盟机关在进行反倾销调查时，对欧盟公共利益进行着更广泛、更详尽的评估，除了申诉产业的利益外，其他利害关系方的利益也将不同程度被考虑，这或许就是有些人所说的“欧盟公共利益考量比过去稍显重要”。根据法律规定，这些利害关系方具有比较充分的程序性权利和保障，在调查一开始，这些利害关系方就可以登记应诉，发表意见，申请听证会，查阅非保密性资料等等，以保证这些利害关系方充分表述其利益，以便调查机关进行全面的评估。但是，在实践中，欧盟机关在评估欧盟公共利益时几乎没有重要的政策性的改变。在绝大多数的情况下，欧盟机关认为，其他利害关系方的利益往往不如申诉产业的利益重要，在评估欧盟公共利益时，申诉产业的利益仍然始终放在一个首要的地位。欧盟委员会通常假定当倾销，损害和因果关系存在时，反倾销措施就是符合欧盟公共利益的。如果反倾销措施的实施对申诉产业本身、另一个欧盟产业或者欧盟的其他利益关系方造成的损害大大超过它给申诉产业带来的利益时，则反倾销措施的实施才被认为不符合欧盟公共利益。

    从欧盟调查机关的公共利益审查实践以及发展变化中可以看出，欧盟调查机关在公共利益审查时仍然明显侧重申诉产业的利益或者给申诉产业带来的有利影响，并在消除倾销带来的贸易扭曲和恢复有效竞争的需要上予以“特别的考虑”，不会因为其他利益的考量而轻易终止反倾销措施的实施。到目前为止，欧盟机关仍然仅仅在极少的案件中因为公共利益的问题而不实施反倾销措施，虽然有时候，欧盟公共利益的考量和权衡将在一定程度上影响着欧盟调查机关采取反倾销措施的范围和形式，或者仅仅部分产品适用反倾销措施或者采取价格承诺的形式实施反倾销措施等等。