欧盟反倾销调查中公共利益审查实践（上）

    众所周知，倾销是国际贸易中一种极不公平的贸易做法。GATT1994第6条明确规定，当倾销产品进入一国市场并造成该国生产同类产品的国内产业损害时，这种倾销行为应当受到谴责，该成员国可以采取反倾销措施抵制这种不公平的做法。WTO反倾销协定第9条第1款又规定：“在全部征收条件都已经满足的情况下是否要征收反倾销税，以及征收反倾销税的数额是否按照倾销幅度的全部或者小于倾销幅度，均由进口成员当局决定。”世界各国在决定是否采取反倾销措施或者征收反倾销税的数额时，存在不同的自由决定权，有些国家在实施反倾销措施之前还要考察反倾销措施的实施是否符合国内公共利益的需要。在此问题上，各国的做法不尽相同。在美国反倾销法律中无需考虑这个因素，只要倾销、损害和因果关系成立，就应当采取反倾销措施。日本、加拿大和澳大利亚等国家在确定是否征收反倾销税时有时也进行公共利益的考量。而欧盟的反倾销法律则明确要求在实施任何反倾销措施之前调查机关应进行公共利益考察，只有在这种反倾销措施符合欧盟公共利益的条件下才可实施，公共利益的考察成为征收反倾销税的一个必要条件。在我们国家，法律也并没有明确规定“公共利益考量”问题。在通常情况下，当调查机关认定倾销、损害和因果关系成立，就应当采取反倾销措施。但是在我们国家的反倾销调查实践中，调查机关有时也引入“公共利益”的考量，如在2000年对韩国、日本冷轧不锈钢反倾销调查的最终裁定中，调查机关出于公共利益的考虑，认定部分产品没有造成国内产业损害，而排除部分产品在反倾销措施适用范围之外。而且根据我们国家2002年生效的《反倾销条例》第十八条（五）规定“外经贸部和国家经贸委共同认为不适宜继续进行反倾销调查的，反倾销调查应当终止，并由外经贸部予以公告。”关于这条，法律并没有明确在什么情况下将被认为不适宜继续调查而应当终止。根据学理或者通常的理解，我国调查机关可以根据本条的规定基于公共利益考量而终止某项反倾销调查。

    但是公共利益究竟是一种什么利益？调查机关究竟应当如何进行考量和权衡呢？由于欧盟公共利益的法律规定和实践比较全面和系统，本文试图简要介绍欧盟反倾销调查程序中公共利益考量标准的发展变化以及实践，以供借鉴一二。

    欧盟公共利益(Community interests)概念的创立，是想使各个不同产业的利益在反倾销程序中都得到适当考量。反倾销措施实施的效果并不是完全孤立的，其一方面保护了申诉产业免遭国外产品的倾销冲击，在另外一方面，将导致购买进口产品的下游用户和产业无法继续获得低价的原材料，生产成本的上升；另外其他利害关系方，如消费者、进口商和零售商的利益也将受到一定的影响。在理论上，欧盟公共利益原在反倾销调查程序中起着一个安全闸的作用，它阻止反倾销措施的自动征收而对其他产业和利害关系方造成负面的甚至是灾难性的影响。在实践中，欧盟调查机关虽然进行公共利益的考量和权衡，却很少因为公共利益问题而阻止反倾销措施的实施，仅在极少的案件中因为欧盟公共利益的考量而否决了反倾销措施的实施。

    一、欧盟1996年以前公共利益之考量

    欧盟以前的反倾销法，如理事会规则459/68，2011/73，1681/79等，关于欧盟公共利益原则范围的规定既不系统，又没有真正实际意义，不但没有明确地将相关利益与完全或部分不相关的利益区分开，也没有对在反倾销调查中应予考虑的各种利益的优先次序给予明确规定。

    相反，欧盟法院在确定欧盟公共利益的范围和考量问题上给予了调查机关（欧盟委员会或者以前的欧共体委员会，以下统称为欧盟委员会）很大的自由裁量权。如在1988年FEDIOL　V.　COMMISSION　案件中，欧盟法院肯定了欧盟委员会在现行的反倾销和反补贴法下关于欧盟共同利益标准有很大的自由裁量权。欧盟委员会在做出决定时，有宽泛的指标进行考量。但是在很多案件中，谈到欧盟公共利益时，欧盟委员会只是简单地说，考虑到申诉产业所受到的严重损害，征收反倾销税是符合欧盟公共利益的。在有些案件中，欧盟委员会还会进一步说明理由并强调维持一个欧盟产业的正常生产的重要性，如保护就业，避免对进口产品的依赖，保护竞争环境，跟上技术创新等等，因此反倾销措施的实施是符合欧盟公共利益的。在1988年的打字机案件中，欧盟法院驳回了“保护没有效率的生产者是不符合欧盟公共利益”的抗辩，因为欧盟法院认为，一个由于倾销以外的原因也造成损害的生产者不得被完全剥夺由于倾销造成损害而应有的保护。其实，在过去欧盟的实践中，欧盟公共利益的概念几乎被等同于对国内受到倾销损害的产业进行保护的需要。

    在过去案件实践中，欧盟调查机关在欧盟公共利益考察时曾经考虑的除了申诉产业的利益以外的其他因素主要有：消费者的利益，进口产品的下游工业用户的利益，进口产品经销行业的就业影响，欧盟内部的竞争状态以及和其他国家之间的贸易关系等等。然而，欧盟委员会从未明确这些“其他利益”与申诉产业利益孰轻孰重。

    支持征收反倾销税的人们认为，反倾销措施的实施，国内相关产品价格的上升所引起的冲击是微小的，或很容易被消费者和下游工业用户消化掉。欧盟委员会的观点是保存欧盟内的产业以与外来产品竞争并为用户提供多一种选择，是符合消费者的长远利益的。欧盟委员会还认为，消费者和下游工业用户并没有被保证持续地从不公平的竞争中得到价格上的好处。征收反倾销税带来的好处，如工作机会的挽救、对进口产品依赖的避免、及在欧盟内保存一个可与外面竞争的技术产业，足以胜过相关产品价格上升带来的不良影响。

    欧盟委员会认为倾销是一种不公平的贸易做法，它当然也扭曲了欧盟内的竞争条件。因此对消除倾销带来的市场秩序的扭曲给予“特别重要”考虑，并认为征收反倾销税将恢复有效竞争环境，这也表明采取反倾销措施是符合欧盟公共利益的。因此，消除倾销带来的损害的重要性几乎产生了一个不可反驳的假设，即保护国内产业免受倾销损害是最重要的。

    另外，根据欧盟以前的法律规定，欧盟委员会在评估欧盟公共利益时，没有义务主动对欧盟内不同利益做出分析，而是规定不同的利益集团有权向调查机关提出他们的意见。如果某利益集团没有向调查机关提出他们的意见，则调查机关一般不会将它的利益考虑在内。不同的利益集团参与调查程序的权利有很大不同，消费者及下游用户组织可在有限的范围内参与调查程序，他们有权在调查开始时书面提出他们的意见，但无权查阅个案的非保密性材料，无权要求召开听证会、更无权在反倾销措施实施前收到调查机关披露的事实和结论意见。1989年，欧洲消费者协会（BEUC）曾试图对相关法律提出异议，因为它参与调查程序的机会有限。BEUC的主要依据就是一项一般的法律原则，即如果某项程序的结果有可能影响某人的利益，则他有权利要求公正的听证或审判。欧盟法院驳回了这一请求，理由是反倾销程序指向的目标是生产产品的产业，而不是产品的消费者，反倾销措施对他们没有负面的影响。因为反倾销立法的主要目的就是保护国内产业免受倾销损害，所以当时委员会从未单纯以损害消费者的利益为理由拒绝采取反倾销措施，虽然消费者看起来有一定的影响力。

    二、欧盟1996年以后公共利益考量的变化

    1、欧盟公共利益原则的实体规定上的变化

    欧盟现行基本反倾销法，理事会规则384/96，第21条（1）款规定，“关于是否应欧盟公共利益要求进行干预的裁定，应当建立在对所有的不同利益，包括国内产业的、用户的和消费者的利益，作为一个整体评价的基础上。只有当所有当事人根据第二条都有机会发表他们的意见，才应根据本条做出裁定。”根据本条规定，欧盟公共利益的考量特别应当包括申诉产业、进口商、下游用户和消费者的利益，还包括其他的不同利益，即对所有的不同利益进行整体评价。

    按照第21条所述，欧盟权力机关决定不施行反倾销措施的时候，应“能够清楚的断定实施这些措施不符合欧盟公共利益”。更进一步，第21（1）条要求欧盟权力机关对减少由于有害倾销造成的贸易扭曲和恢复有效竞争的需要给予“特殊考虑”。除了这项规定，第21条没有对欧盟权力机关如何在反倾销调查中进行公共利益审查给予更多的规范。

    由于现行反倾销法对欧盟委员会如何平衡互相冲突的利益缺乏详尽的规定，在案件中实施新的欧盟公共利益原则时仍旧保留了很大的裁量权。

    2、欧盟公共利益原则的程序规定上的变化

    现行反倾销法对于欧盟公共利益条款虽然缺乏实体的细节规定，但对于利益关系方的程序性权利和保障却不是这样。和以前的规定相比，新的反倾销法允许除申诉方外，其他相关方更多的机会向调查机关发表欧盟公共利益的意见。不仅申诉方，进口商、下游用户、消费者以及它们的协会也都有权在委员会立案公告规定的期限内登记应诉，主张自己的利益。他们可以根据法律规定要求听证会，阐述自己关于欧盟公共利益的观点，以及了解相对方提供的非保密性信息。欧盟委员会实际上改变了它以前的做法，在现行的实践中，刊登在欧盟委员会的官方杂志中的立案公告，明确说明下游用户集团和消费者组织应当有权主张关于欧盟公共利益的观点。委员会同样在调查程序中给这些团体给予程序性的时间限制，就如同给传统的利益关系方如国内生产者、出口商和进口商一样。

    欧盟委员会在对欧盟公共利益进行评估时，会发放关于欧盟公共利益的问卷。申诉企业、下游用户以及进口商都有权在调查过程中主张其利益。问卷要求相关各方说明反倾销措施如何会影响他们的商业活动，包括制造成本的增加，就业和赢利的减少，销售量的减少以及市场份额的下降等等。随后，欧盟委员会将对这些利害关系方提供的答卷和主张进行实地核查。然而，欧盟委员会仅仅对那些有实际证据支持的信息才予以采纳和考虑。另一方面，如果下游用户或其他利益相关方没有回答问卷的情况下，欧盟委员会相对在评估欧盟公共利益时比较自由。利害关系方没有反应将最终意味着欧盟委员会不会因为公共利益而拒绝征收反倾销税。如果当提出主张的一方仅代表了该利益集团内的一小部分人的意见时，欧盟委员会能很快决定其主张不具有代表性，不具有说服力。

    下游用户和消费者组织现在有权获悉调查中其他各方提供的信息，并且向欧盟委员会提交这些信息的评论意见。欧盟公共利益条款同样允许他们就欧盟委员会实施的任何临时税进行评论。通过这样，欧盟委员会在反倾销调查程序中才能对欧盟公共利益进行更全面的分析。而且和以前规定不同的是，这些利害关系方也可以要求得到可能作为最终决定依据的事实和审议意见。

    尽管现行的反倾销法打开了关于欧盟公共利益考察的信息交流通道，但是关于欧盟机构在评估欧盟公共利益时如何分析和考虑这些信息的问题仍不明确。

    3、欧盟公共利益原则的评估实践

    在反倾销案件调查实践中，欧盟委员会于1996年开始在反倾销调查中对欧盟利益的评估采纳了新的方法，在倾销、损害和因果关系确定后，将对欧盟公共利益进行单独、深入的调查和分析。这样做的目的是确定征收反倾销税对欧盟整体的有害影响是否超过对某个受损害产业的有利影响。欧盟委员会通过两个阶段实施这项调查：（1）对征收反倾销税给申诉产业本身受到的有利和有害影响进行评估。（2）对被保护的欧盟申诉产业受到的有利影响和其他相关产业和利害关系方受到的不利影响进行评估。

    在实施欧盟公共利益标准中，欧盟委员会通常假定当倾销，损害和因果关系存在时，反倾销措施就是符合欧盟公共利益的。如果反倾销措施的实施对申诉产业本身、另一个欧盟产业或者欧盟的其他利益关系方造成的损害大大超过它给申诉产业带来的利益，则反倾销措施的实施就被认为不符合欧盟的最佳利益。这是因为这些措施的不利影响明显的不符合欧盟所追求的基本价值，即保护欧盟产业的整体利益。

    A、产品市场的确定和竞争结构分析

    实施现行的欧盟公共利益标准的第一步是确定相关的市场，包括相关产品类型和这类产品市场的主要特征。相关市场的特征依照产品特性、市场供求关系、生产者在地理上的集中程度而确定，并综合考虑它们的国内销售量和出口量等因素。一旦相关市场的基本特征被确定，欧盟委员会就对它的竞争环境进行衡量，包括国内生产者间的竞争以及国内生产者和外国生产者之间的竞争。

    (1)国内生产者之间的竞争

    欧盟市场内部对竞争存在限制是决定反倾销措施是否符合欧盟公共利益的一个因素。《基本反倾销法》第21（1）条明确地表明，恢复有效的竞争会在反倾销调查中给予特别考虑。困难在于有些案件中，反倾销政策和竞争政策的目的是相互冲突的。为平衡反倾销的需要和国内竞争政策，欧盟权力机关现在要求考虑欧盟整个市场状况，并且避免实施将扭曲内部竞争的反倾销措施。因此，当欧盟的国内生产者可能利用反倾销程序将单纯的进口商赶出市场，或者征税会产生或加剧统一市场内部的市场支配地位时，实施这些措施将可能是不符合欧盟公共利益的。

    首先，欧盟委员会分析欧盟产业的结构和特点。通常情况下，拥有很多单独生产者的产业意味着内部竞争程度相对较高。相反，一个产业内如果一个或几个生产者处于垄断或者支配地位则可能是缺乏竞争的表现。当市场是由大量单独的欧盟生产者构成并且竞争程度比较高，则反倾销措施的实施更可能会符合欧盟公共利益。例如，当下游生产者有广阔的选择余地以购买原材料时，实施反倾销措施会更可能符合欧盟公共利益，因为替代供给者受到的影响是很小的。但是在欧盟产业是由少数生产者组成的情况下，欧盟委员会在评估时将显得谨慎点。但是，在Ringbinder Mechanism案中，尽管实际存在两家企业形成相对垄断的局面，欧盟委员会仍实施了反倾销措施，因为它相信这是正确的并且不会阻止外国产品进入欧盟市场。

    如果存在相对较多数量的生产者，这些生产者是否已经进行了欧共体协定第85（1）条规定的限制竞争行为也是很重要的。存在限制竞争行为在衡量适用反倾销措施时是一个重要的考虑因素。如果有证据证明国内生产者之间存在反竞争行为并且滥用将成为不实施反倾销措施的重要理由。但是欧盟委员会也曾经拒绝“反倾销措施会使欧盟内的产业形成卡特尔”的主张，并在一些案件中也经常拒绝“反倾销措施将减少竞争”的论断，并认为，如果反倾销措施的实施导致价格的上升，这将吸引更多的竞争。

    (2)．本地生产商与外国进口商之间的竞争

    如果欧盟内的生产能力不能满足欧盟的需求，则本地生产商与外国进口商之间的竞争是很重要的。这是因为从第三国进口产品总是必需的，尤其是本地生产商份额较小时更是如此。在这种情况下，反倾销措施符合欧盟的整体利益的可能性更高。另一方面，如果征收反倾销税会将外国产品拒之门外，而使本地生产商独占市场，则这可能成为反对采取反倾销措施的一个理由。

    几乎没有证据显示欧盟委员会将“反倾销税可能阻止外来产品的进口”当作不采取反倾销措施的有效理由。欧盟委员会也拒绝“欧盟内生产商过大的市场份额及其可能的提高，不符合欧盟公共利益”的主张。而且，欧盟委员会曾强调提高欧盟内生产商的较低市场份额非常符合欧盟公共利益。

B、申诉产业的利益考量
    当相关市场被确定，且其竞争环境评估后，欧盟委员会将评估采取或不采取反倾销措施对申诉产业的影响。应注意的一点是，该分析仅限于对申诉产业的经济及商业影响，此时并不试图补偿其他产业的利益。而且，保存一个欧盟的产业一般情况下总是被认为是符合欧盟利益的。这种分析将注意力集中于现在和将来的市场状况，评估采取或不采取反倾销措施对产业的影响。为了准确的评估，欧盟委员会通常根据调查中得到的关于损害的材料做出预测。

   （1）反倾销措施对欧盟申诉产业市场份额的影响

    欧盟产业市场份额的下降是支持反倾销措施施行的有力因素。如果欧盟委员会认为反倾销税会刺激对欧盟产品（而不是进口产品）的需求，则征收的可能性也会提高。如果欧盟委员会认为反倾销税将避免业已遭受损害的申诉产业受到进一步的损害，甚至退出市场，则征收反倾销税的可能性很大。实践中，欧盟委员会倾向于将市场份额的下降结合其他因素，如投资和就业水平的下降，国外生产能力以及扩大出口的可能性等进行综合考虑。如果申诉产业的市场份额将进一步萎缩以及其他受到损害的证据，将明显说明反倾销措施的实施是非常需要的。

    （2）反倾销措施对申诉产业价格和边际利润的作用

    价格压制和国内产业亏损的证据强有力地支持反倾销措施的实施是符合欧盟公共利益。然而在一定程度上，倾销现象的发生通常都会自动地导致一个产业的经济损失。

    （3）反倾销措施对申诉产业未来产量和生产能力的作用

    很明显，当国内产业的未来生存能力受到真正威胁的时候，反倾销措施就有了一个很强有力的依据。这一依据不仅仅是基于保障国内产业永续存在的需要，而且从宏观经济的角度上来讲，还将保障产业内部的竞争条件不会因为整个产业的低迷而恶化。
 
    (4)  反倾销措施对申诉产业就业情况的影响

    关于就业的问题几乎在每一个案子里都有提到。持续萎缩的就业，尤其是在举步唯艰的国内产业背景下，是支持反倾销的一项有力因素。这种情况对于那些劳动密集型的产业，或者那些为了创造就业机会投入很多投资的地方是非常正确的。另外，当产业的大部分建设是位于那些经济不发达地区的时候，反倾销措施的实施甚至会变得更强有力。

    (5)  反倾销措施对国内产业规模经济的影响    

    如果反倾销措施的实施，将导致申诉产业提高开工率，扩大生产，达到规模经济生产，降低单位生产成本，提高欧盟产品的竞争性，这将被认为是符合欧盟公共利益，同时对下游用户和最终消费者而言也是有好处的，反倾销措施实施的可能性比较大。

    (6)  反倾销措施保护国内产业在公平竞争条件下的成长和恢复有效竞争

    在一些案件中，国内产业的市场份额很小，反倾销措施的实施将保证国内产业在公平竞争的条件中逐渐成长，防止倾销带来的竞争扭曲，这种利益被认为是对国内产业来说很重要的利益。而且，恢复有效的竞争，在基本反倾销法的第21条（1）款中也明确应给予特别的考虑，是作为评估欧盟公共利益的一个重要因素。

    (7)  反倾销措施对申诉产业影响的评估

    在很多情况下，委员会将对实施或者不实施反倾销措施做一个临时裁定。然而很少情况下，实施反倾销措施的负效应会超过受损产业所得利益的。这一趋势可以在对所有的反倾销调查的利益分析中反映出来。一个例外是对来自中国的毛皮和非毛皮手提袋的调查中，当时委员会得出结论对人造的手提袋征收反倾销税并不会使产业受益。原因是该产品可以很方便地从第三国购得，此外这一产业的就业已经相对有限。然而几个月之后，对于来自中国的纺织鞋类，倾销产品的进口商和零售商又提起了争议。他们认为，就象毛皮和非毛皮手提袋案一样，反倾销的措施并不会有益于产业，因为该产品的供应将改为主要由第三国提供。然而委员会还是拒绝了这一抗辩，理由是受损产业的市场份额是相对比较高的，而且在生产鞋类方面已经投入大量投资。一旦损害已经构成，很少因为不符合公共利益而终止反倾销调查。产业调查机构将考虑消除受倾销产业所受的贸易扭曲状态，以及恢复有效的竞争条件。在反倾销中，这两项因素都非常重要。当产业处于不利的经济条件和肯定性的损害裁定结合起来，反倾销措施的实施将更加有必要。在大多数的案件中，损害一旦确立，反倾销措施的实施将有利于申诉产业的利益，比如将提高市场份额，产品价格和利润等等。这样，反倾销税的征收常常等同于把该产业恢复到倾销之前的经济状况。