巴西、中国、印度和南非使用反倾销的规则、趋势及原因(三)

     六、反倾销在南非

　　南非属于中等收入的发展中国家，其工业化进程是建立在19世纪后期以钻石和黄金开采为主的采矿业基础上的。南非是世界五大矿产国之一，采矿业加速了南非的工业发展并取代农业成为支柱产业。自20世纪20年代中期开始，南非政府始终贯彻进口替代的保护政策发展工业。有选择性的征收进口关税以及创办国有企业（私营企业无法在这些行业中立足）加速了南非工业发展。第二次世界大战期间，南非为同盟国提供产品，以及在经济被孤立时期失去传统供货渠道时为满足经济需求所做的生产努力，在南非制造业的发展中扮演了重要角色。此外，战后时期，为了保护国际收支平衡而采取的进口限制措施也在客观上保护了南非国内工业。

　　战后，南非政府的“种族隔离”政策（形成了一个新的受压迫阶层－－“贱民”）遭到了国际社会的强烈谴责和经济孤立制裁。因此，南非政府也进一步相信有选择性的对工业施加保护具有“战略”意义。制裁导致了南非国际收支的失衡，从而加速了其在1988年征收进口附加税，同时，也起到了保护国内工业的作用。由于进口替代政策推动了加工业的发展，1933年～20世纪70年代初，南非工业的发展速度相当快。从1975年起，南非的工业和经济增长速度放缓，原因之一是，经济赖以生存的进口替代范围大大缩小。同时，国际经济制裁也阻止了南非经济由内向型向外向型转变。尽管如此，南非还是通过税制激励政策使经济取得了一定进步，如出口导向型企业（铝和不锈钢制造业等）的发展，提升了南非自然资源的价值。

　　（一）贸易政策

　　进入20世纪90年代，南非经济以广泛的保护措施而著称，不仅仅是因为其复杂的进口关税体系，还包括进口附加税和数量限制。在这一点上，南非的关税制度被形容为“极端细腻”，并且是“世界上最复杂的关税之一”（Belli，Finger和Ballivian，1993: 3 & 7）。但是，相对于其他发展中国家而言，27.5%的平均（加权）关税并不算特别高，南非还不能被视为是一个过度保护经济的国家。

　　3个关于理解反倾销措施的使用的基本要素需要被指出：（1）关税管理。关税修正，包括扩大退税的适用范围，起因是私营公司向关税机构提出调整关税的要求。关税修正申请被提出，但是否得到批准将根据某些政治指导方针的评估而定。权威机构能够对产业进行调查，提前实现关税修正，但从总体上看，关税结构是根据商业部门的需求而制定的；（2）内向型的发展战略（如努力增加南非矿产的附加值）成功地发展了具备稳固而多元化的制造业的中等规模经济，非洲大陆已经没有任何其他国家可与南非的生产能力相比。制造业的主要产品有非耐用品和半耐用品，同时还有大型的资本密集型化工、钢铁、工程和纸业公司。由于在相对封闭的经济中发展，南非制造业也存在高度集中和缺乏竞争的特点。这种环境为南非国内的少数垄断企业提供了肥沃的“土壤”，使他们能够在自身价格高于竞争价格的情况下利用反倾销措施保护其市场份额。根据对1991～1998年南非国内企业提起反倾销申诉案件的分析显示，有69%的申请者是涉案产品的独家制造商（Holden，2000）；（3）大型垄断公司为保护其市场份额所具备的游说实力。

　　总之，南非经济已经从一个内向型实体向更加外向型的经济转变。南非政府的目标相当明确，即通过降低保护程度、增强供应能力，提高竞争力并融入世界经济之中。

　　1．关税保护水平

　　南非是《关税与贸易总协定》的缔约国，并积极参与乌拉圭回合贸易谈判。在政治舞台上，这些发展是与1995年的民主化转变相对应的，因此，国际社会对南非的贸易制裁也因此被取消。此外，南非一直致力于推动以降低和简化关税为目的的贸易自由化进程。所有商品的平均最惠国关税从1996年的高于14%降至2001年的8%。1996～2001年，工业品的最惠国关税降低了50%，纺织品和服装的最惠国关税降低了55%，但该领域的关税水平仍然很高（2001年为25%）。加权平均最惠国关税从1996年的8.6%降至2001年的5%。

　　除了“慷慨”的最惠国关税外，南非还积极签署自由贸易协议，如与欧盟的自由贸易协议，与南部非洲发展共同体（SADC）的自由贸易协议。目前，南非正在进行的自由贸易谈判有，与南部非洲关税联盟（SACU）的谈判，与美国的谈判，与欧洲自由贸易协会的谈判，与南方共同市场（MERCOSUR）的谈判。此外，与印度和中国的自由贸易谈判也有望推进。

　　（二）反倾销措施的使用情况

　　1．南非的反倾销措施

　　南非是较早使用反倾销的国家之一。其历史可以追溯到1914年，当时的《海关关税法》引入了倾销和反倾销措施的概念，同时也规定了针对补贴的措施。南非同时也是采取反倾销措施最多的国家之一，1921～1947年，南非至少发起了95起反倾销和反补贴调查；1948～2001年10月，共发起反倾销和反补贴调查约818起（根据每1起调查涉及的国家数进行统计的方法，与世贸组织以涉案产品为基础的计算方法不同，前者的统计数往往高于后者）。通过对反倾销使用率最高的10个国家进行研究显示，就有效反倾销措施的绝对数量而言，南非远落后于欧盟、美国和印度，但是，按照Messerlin（2004：107）将反倾销措施进行贸易加权的方法计算1995～2002年的案件平均数时，南非的比率为1.81，远高于居第二位的印度的1.28。图4显示了南非公司对反倾销工具使用的增长趋势。但2000～2001年例外，实施措施的案件数接近立案数（有1年的滞后期）。尤其是2001年采取措施的案件数实际上是减少了，也就意味着否定性裁决和终止调查案件的绝对数量在增多。

　　南非是对中国发起反倾销调查较多的国家之一。至2004年底，南非共对中国发起31起反倾销调查，涉及轻工、土畜产、医保、纺织、五矿等各类产品，其中大部分都征收了高额反倾销税，迫使多种中国产品退出南非市场。

　　在2004年6月28日召开的中南两国经贸联委会第二次会议上，南非方面向中国代表团通报了南非内阁决定，即南非政府正式承认中国完全市场经济地位。南非承诺将在今后的反倾销调查中按照世贸组织通行规则确定中国出口产品的正常价值。但是，目前，南非仍未根据该承诺修改其相关法律法规。南非国际贸易管理委员对中国出口产品进行反倾销调查时仍使用过去的方法，即按个别公司授予市场经济体地位。该方法于2003年12月实行，采取问卷调查的形式要求被视为按市场经济法则营运的公司提供其自身的正常价值信息。所有信息都必须按正常时间提交，无额外延长时间待遇。如果在规定时间内没有收到详细信息，调查方可根据已获得信息（包括替代的正常价值）作出临时或最终调查结论。

　　2．针对南非的反倾销案件

　　当南非成为其他国家的反倾销目标时，类似的情况并不存在：针对南非公司的反倾销案件相当少。图4显示了国外针对南非公司的反倾销立案和采取措施的趋势。此外，从近几年的情况可以看出，南非反倾销立案与最终裁决之间存在分歧。

　　（三）受影响的国家和产品

　　遭受南非反倾销措施的主要为中间品，因为它们很容易被视为国内产品的相似品。中间品在南非遭到反倾销调查的范围很广，包括（a）化工产品，如悬浮聚氯乙烯、苛性钠、过氧化氢、杀虫剂、青霉素和橡胶等；（b）钢铁及其制品，如热轧钢板、不锈钢锅、不锈钢水槽、凿子、锄头、铁铲、研磨介质、滚子轴承、钢缆、螺母螺栓以及电缆和超压电缆；（c）纺织品，如晴纶毯、丙烯酸纤维制品和被单枕套；（d）纸产品，如无碳复写纸、裁纸、非涂层无木浆纸和纸板；（e）多种产品，如断路器、客车轮胎、大蒜、家禽肉和干酪等。

　　图5显示的是1995～2003年国外针对南非出口产品的反倾销情况。尽管对南非出口产品发起反倾销调查的仍然以发达国家为主，但可以看出，阿根廷和印度正在将目标锁定在与南非存在竞争的产品上。

　　（四）反倾销税的平均水平

　　南非公布了184项征税通知，覆盖了64个关税标题（同样的调查可能导致同样的产品被征收不同的关税，因为关税的征收对象是具体公司的进口产品。例如，针对不同的美国出口商，南非对原产于美国的冷冻禽肉适用了3种税率）。由于是根据具体的涉案企业情况并且与倾销幅度有关，因此，税率水平分布广泛就不足为奇了。以下流程图显示了南非的反倾销税情况。

南非反倾销案的税率分配及水平

　　（五）反倾销制度的特征

　　1．国际贸易管理委员会和反倾销行动程序

　　南非国际贸易管理委员会（ITAC）是负责对反倾销措施作出裁定的机构。国际贸易管理委员会根据南非《国际贸易管理法》成立并行使职权。该委员会由一位全职主任和一位全职副主任主持工作，委员会成员至少2人，但不超过10人（必须具备适当的经济、财会、法律、商业、农业、工业或公共事业的资历）。根据法律规定，南非国际贸易管理委员会是独立的，仅执行宪法和法律以及贸易工业部长根据《国际贸易管理法》颁发的贸易方针声明、指示或通知。

　　不同部门中负责贸易救济和反倾销调查的人员及小组将给予国际贸易管理委员会充分的支持。这些调查人员通常组成2～3人小组，从事倾销界定和损害分析（通常负责1个以上的案件）。国际贸易管理委员会与上述调查人员之间在职能上存在差别：后者调查反倾销案件，并向委员会提交报告（依次为价值评估、初裁、终裁）；作为一个机构，国际贸易管理委员会的法定职责是在定期会议上作出裁定。

　　南非国际贸易管理委员会进行反倾销调查时主要依据授予其权力的立法（《国际贸易管理法》被采用之前为《关税与贸易委员会法》）和南非就《关税与贸易总协定》第6条的承诺，以及《反倾销措施协议》（世贸组织，1999年）。2003年11月，南非有关反倾销调查的详细规则被公布。这些规则作为二级立法，增加了反倾销调查的透明度，并提供了更多的指导原则。

　　南非《国际贸易管理法》授权国际贸易管理委员会调查和评估贸易救济申请中关于“进入国内或共同关税区的倾销及补贴出口。”法律规定，南非申请人或相关产业可以按照法定的方法和形式向国际贸易管理委员会提出修改关税以获得反倾销保护的申请，国际贸易管理委员会应对该申请作出评估。该法第32条对'出口'、'出口商'、'出口价格'和'正常价值'的概念作了定义。在考虑倾销幅度时，国际贸易管理委员会被要求（第32.3条）根据销售条件和期限以及税收和其他影响价格可比性的因素作出合理的差别许可。

　　尽管南非国际贸易管理委员会可以在没有收到利害关系方申请的情况下发起反倾销调查，但几乎所有的调查都是基于相关产业的书面申请发起的。反倾销案件调查所关注的市场是南部非洲关税同盟（SACU）市场，但由于南非在该市场中占有绝对的主导地位，因此，反倾销调查实际上涉及的是南非市场和谋求临时保护的南非公司。需要强调的一点是，虽然南非反倾销调查的市场是南部非洲关税同盟的共同关税区，但向世贸组织报告调查情况的却是南非，不是南部非洲关税同盟。南部非洲关税同盟不同于欧盟，其成员国是世贸组织的个体成员，而南部非洲关税同盟本身并不是世贸组织成员。

　　获得反倾销保护的前提是申请人必须符合'产业资质'标准（表示支持申请的国内生产者的产量不低于同类产品总产量的25%，在表示支持或反对申请的国内生产者之中，支持者的产量占支持者和反对者的总产量的50%以上）。根据这一点，申请应在已填好调查问卷的基础上被提交，一旦调查人员认定申请人所提供的信息（申请应包括以下内容：倾销产品的存在；有关产业的实质损害或实质损害的威胁，或国内某一产业新建的障碍；所主张的不公平贸易行为和实质损害、实质损害威胁或障碍关系）中的不完善之处被消除，该申请将会被提交至国际贸易管理委员会进行评估并决定是否发起反倾销调查。

　　南非发起反倾销调查的决定被公布在政府公报上，通知和问卷发送至利害关系方。利害关系方在收到问卷后，应在规定期限内予以答复，否则，委员会可基于现有的材料作出初裁和调查结论。在调查过程中，利害关系方向委员会提交的所有证据材料，除属机密信息外，都应依有关方面的请求予以提供。事实调查阶段完成后，委员会将审查其掌握的各种信息材料，进行整理和核实。在此基础上作出初裁，并公布在政府公报上。如果委员会在此阶段发现倾销已经存在，并导致了损害，可以建议实施临时反倾销税。委员会在任何情况下，都应审查所征收的临时税，以使其低于倾销幅度，只要能消除损害或损害的威胁或对某一产业造成的障碍即可。初裁报告应发送至案件的所有利害关系方，以听取各方意见。在对各种因素进行综合考虑的基础上，委员会将准备一份终裁报告提交至贸易工业部长，如果该报告被批准，将公布在南非政府的官方公报上。整个南非反倾销调查程序被确定在一个特定的时间框架内。在整个程序的各阶段，对提交资料、资料处理、查证、写报告等均有特定的时间限制。在理想化的情况下，终裁报告应该在委员会接受一个证据充分完备的申请之后1年内公布。但是，在实践当中，反倾销调查的时间限制往往被延长。

　　2．上诉程序

　　南非《国际贸易管理法》规定，受到国际贸易管理委员会认定、建议或裁定影响的个人，可以向高等法院上诉。南非最高法院的上诉庭或宪法庭有权听取一个针对高等法院裁决的上诉。以《国际贸易管理法》为依据作出的裁定可以根据行政司法的规定进行审查。

　　（六）关税同盟问题

　　正如上文所述，南非与博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰（BLNS）是关税同盟国。2004年7月15日，新的南部非洲关税同盟协议生效，使包括反倾销决定在内的关税决定方式发生了较大变化。新的协议规定了新的制度。目前,南非国际贸易管理委员会已经作为南部非洲关税同盟的关税机构行使职权。南部非洲关税同盟的关税委员会将被成立，以考虑各成员国的国家机构（国际贸易管理委员会将作为南非的国家机构）提交的意见和建议。该关税委员会将向南部非洲关税同盟的管理机构－－部长理事会提出有关关税方面的建议。关税委员会和部长理事会的决定将在全体一致通过的基础上被实施。尽管部长理事会已经存在，但仍需设立博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰的关税委员会和国家机构。在此期间，应部长理事会的要求，南非国际贸易管理委员会将继续工作12个月，等待各国机构和关税委员会的成立。展望未来的反倾销行动，博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰不可能在南部非洲关税同盟市场发起大量的反倾销调查。因为与南非相比，这些经济体的实力较弱，很难达到南部非洲关税同盟市场的行业资质标准。

　　（七）反倾销的概念和变量

　　反倾销调查，一旦被发起，将遵循世贸组织《反倾销措施协议》规定的标准。

　　1．正常价值

　　在确定正常价值时，不同国家之间存在关键的差别，即市场经济国家和具有政府干预历史的国家。一个预想中的没有被考虑为自由市场经济的国家名单并不存在。差别在于，非市场经济地位主要适用于以前的社会主义经济，按照南非进口的原产国划分，俄罗斯和中国是两个最值得关注的被南非国际贸易管理委员会视为非市场经济的国家。就贸易量以及南非制造商对抵制低成本进口竞争的理解而言，中国被其视为最主要的实施不公平贸易的非市场经济国家。中国的世贸组织成员资格以及与南非的双边关系发展，使中国的非市场经济地位成为了一个具有争议性的问题。与之相反，俄罗斯的非市场经济地位问题并没有受到与中国相同的关注。确切地说，就是当无法获得准确信息时，多数案件都将使用推定成本。如果一家公司获得了市场经济待遇，其正常价值或成本将在平均国内销售价格和结构价格之间做出选择。

　　2．实质损害

　　在考虑实质损害时，南非国际贸易管理委员会严格遵守《关税与贸易总协定》第6条和世贸组织《反倾销措施协议》第3条的规定。

　　3．更低税率规则

　　在完全合作的情况下，南非有一个非正式的征收更低税率的义务（南非也确实是这样做的）。更低税率规则，即以充分消除倾销导致的损害为目的的反倾销税，不得超过倾销幅度和产业损害幅度二者中的最低者。根据南非国际贸易管理委员会的方针，受倾销产品影响前同类产品国内产业的价格与倾销产品的价格之差，即为产业损害幅度。

　　4．价格承诺

　　南非从未使用过价格承诺。尽管南非近期采用的反倾销规则中有关于接受价格承诺的规定，但其本意是创造一种便利，而不是一种对不使用价格承诺的传统作出改变的暗示。

　　5．公共利益

　　反倾销措施对南非本国消费者和下游产业等造成的广泛的经济影响，即公共利益问题并没有被南非的权威机构所考虑。尽管长期以来，南非发起了大量反倾销调查，并对许多产品实施了反倾销措施，但并没有对这些措施所造成的经济影响进行过分析。

　　（八）一般性问题与多哈回合

　　南非已经是使用反倾销保护最频繁的国家之一。这可能与南非的工业发展和早期经济被孤立导致的内向型政策有关。这种情况形成了市场的高度集中，随着20世纪90年代中期总体关税保护水平的大幅降低，南非企业更倾向于寻求反倾销保护。南非反倾销措施的实施基础是立法和已公布的规则（在文字和精神上符合南非对世贸组织所作的承诺）,但在实施反倾销保护时，南非强调的是国内同类产品制造商遭受的损害，却很少关注实施反倾销措施给整个经济带来的更广泛的影响。

　　迄今为止，南非尚未在多哈回合规则谈判中提交任何提案，而且在谈判过程中，相当沉默。

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