反倾销调查产品范围的确定

     一、反倾销调查产品范围的概念

　　《中华人民共和国反倾销条例》第2条规定：进口产品以倾销方式进入中华人民共和国市场，并对已经建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，依照本条例的规定进行调查，采取反倾销措施。

　　据此，反倾销调查产品范围，是指在反倾销调查中被调查是否以倾销方式进入国内市场，并对国内产业造成损害的进口产品的范围。

　　确定产品范围需要确定两个方面的内容：第一，确定产品的物质特征，即除去原产地特征的，能与其他种类的产品区别开来的特征；第二，确定产品的原产地。即使进口的产品符合物质特征条件，也并非一定被列入调查范围，而是要区分原产地，将原产于特定国家或地区的这类产品列入调查范围。

　　二、确定产品范围的意义

　　由于现实的国际贸易中产品的复杂和多样性，确定产品范围有时会比较复杂。但这也是反倾销调查中的首要问题和关键问题，对反倾销调查各利害关系方的利益有直接影响。

　　第一，反倾销调查的产品范围，决定了反倾销措施的适用范围。对生产者、出口经营者和进口经营者，产品范围的扩大会造成不必要的贸易限制，妨碍正常的贸易进行；而产品范围的缩小则会降低贸易救济措施的作用，使国内产业利益受到侵害。

　　第二，反倾销调查的产品范围，影响到反倾销调查的结果，即初裁和终裁决定的结果：倾销是否存在以及倾销幅度的大小；国内产业是否受到被调查进口产品的损害及损害程度的大小。

　　这是因为，某类可能被进行反倾销调查的进口产品中，如果对其进行细分，这些细分出来的各种产品是否存在倾销及倾销幅度的大小可能各不相同。即使这些产品的物质特征非常接近，也可能由于交易实际发生的情况而造成是否存在倾销和倾销幅度大小的很大差异。因此，对产品范围的确定直接影响到对倾销的调查结果。举例来讲，某一类进口产品可细分为A和B两个品种，其中A产品实际的倾销幅度比较大，而B产品的倾销幅度比较小或根本没有倾销。如果被调查产品仅限于A产品，可能调查的结果使得A产品被征收较高的反倾销税；如果仅限于B产品，可能被征收较低的反倾销税，或者由于不存在倾销而不被采取反倾销措施；而如果被调查产品范围包括了A和B两种产品，则两种产品可能被征收介于以上两种税率之间的反倾销税，或者由于B产品不存在倾销，且数量足够大，造成A和B产品作为整体也不存在倾销，A产品也幸免于被采取反倾销措施。

　　同时，被调查的进口产品范围与国内同类产品的范围是相对应的，这些国内同类产品是否受到损害以及损害的幅度可能很不相同。与倾销的情况类似，产品范围的不同对国内产业是否受到损害及损害程度也会有决定性的影响。

　　一般而言，作为反倾销调查申请人的国内产业希望能够扩大反倾销调查的产品范围，只要这些产品之间存在竞争。因为如果产品范围仅包括相对较小的产品范围，其他与这一产品存在竞争的产品如果不被采取反倾销措施，大量的进口也可能与国内产业的产品竞争，对其造成损害。另外，如果申请人生产的产品范围比较宽，且相互之间比较接近，存在竞争，扩大产品范围能够扩大反倾销措施的保护范围。而进口产品的生产者、出口经营者一般希望缩小这一范围，以便使其可能受到反倾销措施制裁的出口产品尽量减少，从而维护自己的利益。

　　但这只是一般情况，有时反倾销调查申请人可能会出于倾销和倾销幅度、损害和损害幅度的考虑，希望仅调查倾销比较严重的产品，或与自己受到损害或比较严重损害的产品构成同类产品的进口产品，以避免得出倾销不存在、过低的倾销幅度以及无损害的结果。同样，进口产品的生产者、出口经营者也可能出于以上倾销和损害两方面的原因而希望扩大产品范围。

　　三、确定产品范围的标准

　　根据产品范围的内涵，确定产品范围的标准，应有两方面的内容：一是确定产品的物质特征，二是确定产品的原产地。而要确定产品的物质特征，必须先对同类产品的概念进行说明。

　　1．同类产品（like　product）

　　关于确定一项反倾销调查中的产品范围应依据何种标准，产品的差别达到何种程度便不能在一项调查中包括，我国法律和世界贸易组织的反倾销协定均未作规定。我国反倾销条例与世贸组织反倾销协定以及美国、欧盟的反倾销法律均规定了“同类产品”的概念。这些法律规定的“同类产品”的概念基本相同①。

　　以上法律对同类产品的规定都包括一个参照的产品，即“倾销进口产品”或“考虑中的产品”。可以认为，同类产品概念是相对于这个参照产品而言的。据此，同类产品应包括以下几方面内容：对被调查产品进一步划分出来的产品之间可互称同类产品、被调查产品和国内产品之间（此二者是否构成同类产品对确定申请人资格、受到的损害以及因果关系有决定作用）、被调查产品与其生产者和出口经营者在其本国或地区内市场中销售的产品、销往第三国的产品之间（在确定倾销及倾销幅度时，生产者和出口经营者在其本国或地区内市场中销售的同类产品和销往第三国的同类产品价格是据以确定正常价值的基础）。

　　2．产品的物质特征标准

　　被调查产品相互之间也应当构成同类产品，符合法律对同类产品的规定。各国反倾销法律对确定同类产品的标准一般都有规定，或实践中发展出一些标准。但各国判断的标准又存在一些细微的差别。在我国，除上述反倾销条例的总体规定外，商务部颁布的《反倾销产业损害调查与裁决规定》第11条规定：在确定同类产品时，可以考虑以下因素：物理特征和化学性能、用途、生产设备和制造工艺、消费者和生产者的评价、产品的可替代性、销售渠道、价格等。

　　因此，在反倾销调查中要确定一些产品中的各种进一步划分的产品是否能包括在一次反倾销调查中，就要判断这些产品之间是否符合以上构成同类产品的条件。需要说明的是，各国一般会提出一些判断标准，但并非要求产品之间完全满足这些标准，而是对这些标准进行综合考虑。

　　反倾销调查和采取反倾销措施的目的是为了保护国内产业受到的低价倾销的损害进行救济。因此，申请调查和被调查的产品范围应与国内产业生产的产品的范围相适应，只有那些对国内产业的产品造成损害的进口产品才应当被列入调查范围，并被采取反倾销措施。但是法律并未规定只要对国内产业的产品（并不一定是同类产品）造成损害就可以被进行反倾销调查，而是规定了以上这些比较严格的标准。这样，并非所有对国内产业造成损害的进口产品都可以被采取反倾销措施（即使存在倾销），只有那些与国内产品构成同类产品的进口产品才符合条件。法律之所以这样规定，是为了防止反倾销措施对贸易的过度妨碍。

　　由于反倾销措施在调查产品范围上的这一限制，可能会造成对国内产业保护程度的不足。如果没有其他救济措施，当国内产业受到与其产品不构成同类产品但却对其造成损害的产品冲击时，只能束手无策。为弥补这一不足，防止与国内产业产品受到过度损害，世贸组织保障措施协定和各国保障措施法律对可以被采取保障措施的产品在同类产品的基础上增加规定了“直接竞争产品”（directly　competitive　product）。所谓“直接竞争产品”应该被理解为与国内产业的产品有直接竞争关系，会对国内产业的产品造成损害，但不属于同类产品的进口产品。但世贸组织和各国法律给对这种产品的贸易救济措施规定了更高的门槛，即要求其进口数量必须增长，且对国内产业造成严重损害或严重损害威胁，才可以采取这种救济方式。

　　3．产品的原产地

　　确定了被调查产品的物质特征后，并非所有具有同样物质特征的进口产品都可以列入反倾销调查的产品范围。我国反倾销条例第27条和《反倾销调查立案暂行规则》规定，进口产品还必须同时满足以下条件，即产品的原产地条件：

　　（1）有足够证据证明自该原产地（国家或地区）进口的产品存在倾销，且倾销幅度不低于2%。在申请人提出反倾销调查申请时，必须提供相关证据材料证明申请调查的进口产品存在倾销，并证明倾销幅度②。如果在今后的调查中没有足够的证据证明存在倾销，或倾销幅度低于2%，则针对该产品的反倾销调查应当终止③。

　　对倾销的认定是反倾销调查与保障措施调查的一个主要不同之处。如果国内产业希望对未以倾销价格进入国内市场（或没有证据证明存在倾销）的进口产品采取贸易救济措施，则可以申请进行保障措施调查，但必须同时满足采取保障措施的其他更为苛刻的条件，即进口数量的增加和对国内产业造成严重损害或严重损害威胁。

　　（2）倾销进口产品的实际和潜在进口量不属于可忽略不计。来自该原产地（国家或地区）的进口量不低于同类产品总进口量的3%，或者来自若干进口量低于3%的原产地的总进口量超过同类产品总进口量的7%④。

　　（3）有足够证据证明自该原产地（国家或地区）进口的产品造成了国内产业的损害，且损害不属于可忽略不计⑤。

　　需要说明的是，有时原产于某些国家或地区的同类进口产品符合上述条件，但申请人出于其他考虑并未将其列入申请调查的产品范围之内。一般情况下，调查机关也不会依据职权将其列入产品范围。这时，就需要注意在进行产业损害评估时应当将来自于该原产地的同类产品对国内产业的损害考虑进去，而不能将该原因造成的损害归因于被调查产品。

　　四、确定产品范围的程序

　　1．中国的做法

　　依照我国反倾销法律规定，调查产品范围可以由申请人在反倾销调查申请书中提出，国家调查机关在立案公告中确定。在目前我国立案的反倾销调查中，均以这种方式确定。另外，主管机关也可以依职权发起反倾销调查，这时由主管机关自行确定调查产品范围。

　　立案之后，由我国调查机关继续对案件进行调查。其中的产品范围是否恰当也是调查的内容之一。因此，调查产品范围在立案公告中确定之后，在反倾销调查的过程中调查机关会根据利害关系方的请求进行调查，必要的时候对产品范围进行调整。调查的方式除征求各利害关系方意见外，包括征求各方意见、召开专家座谈会和论证会，召开产品范围听证会等形式。在对原产于韩国的涤纶短纤维反倾销调查案中，在初裁后就产品范围的确定召开了专家座谈会；在对原产于日本和韩国的MDI（二苯基甲烷二异氰酸酯、多亚甲基多苯基二异氰酸酯）反倾销调查案中，调查机关在立案后1个月至3个月之间向被调查产品的用户、行业协会、产品研究机构和部分专家征求了意见，并于立案后近7个月的时候就产品范围召开了专家论证会；而在对原产于韩国、日本、美国和芬兰的铜版纸反倾销案和对原产于美国、日本和韩国的非色散位移单模光纤反倾销案中，分别于立案后召开了产品范围听证会。

　　关于调整调查产品范围的方式，在我国立案后调整产品范围的反倾销案件中，大部分是在初裁或终裁决定中进行调整，将部分产品排除出调查产品的范围：上述涤纶短纤维案在终裁决定中认定低熔点复合涤纶短纤维不属于本次反倾销调查的被调查产品；上述铜版纸案在初裁决定中排除了玻璃纸产品，同时决定终止对原产于芬兰的铜版纸的反倾销调查。也有部分案件由调查机关专门发布公告以调整产品范围，如在我国对原产于俄罗斯、韩国、乌克兰、哈萨克斯坦和台湾地区的冷轧板卷反倾销案中，即在立案后初裁决定作出之前，由原对外贸易经济合作部发布公告⑥，将用于生产马口铁的冷轧板卷排除在被调查产品范围之外，但在公告中并未对排除的原因作任何说明。

　　2．欧盟的做法

　　欧盟法律对产品范围的确定及修改程序为：首先，作为反倾销调查申请人的国内产业必须在其申请书中详细说明申请调查的产品范围。调查机关－－欧委会在立案公告中公布这一产品范围（一般与申请调查的范围相同），以便其他利害关系方就此发表意见。在接下来的调查程序中，如果认定立案公告确定的产品范围是适当的，则继续进行调查；如果认定这一范围中存在不构成同类产品的产品，则将这一产品排除，将来的反倾销措施也不适用于此类产品；如果认定这一范围过于狭窄，还可能扩大调查产品范围。最后，根据确定的产品范围裁定倾销和损害情况，并在这一范围内适用反倾销措施。

　　可以看出，欧共体对产品范围调整的程序与我国很相似，只不过我国还未发现调查机关主动将调查产品范围扩大的案例。

　　五、相关案例

　　通过对一些案例的分析，我们可以更好地把握调查机关具体应用这些标准的尺度和原则。

　　1．中国丙烯酸酯反倾销案

　　我国对进口丙烯酸酯曾先后于1999年12月10日和2001年10月10日进行过两次反倾销调查，两次的被调查产品物质特征一致，均包括丙烯酸甲酯、丙烯酸乙酯、丙烯酸正丁酯和丙烯酸2－乙基己酯4种丙烯酸酯产品，但原产地不同，前者原产于日本、美国和德国，后者原产于韩国、马来西亚、新加坡和印度尼西亚。

　　在两次反倾销调查中，均有应诉方对以上4种丙烯酸酯在同一次反倾销案中同时调查提出异议，要求分别进行调查。其理由是该4种产品化学性质不同，不能交替使用；生产装置不同；经济上不可替代；用途不同；价格不同。但调查机关并未接受这种主张，而是认定这4种丙烯酸酯属于同一类产品。并在第一次反倾销调查案的终裁决定中首先认定：判定是否是同一类产品主要考虑产品的物理特性和化学特性是否相同，产品用途及最终用户是否相同，产品的互相替代性、在市场销售过程中的竞争性等因素。随后，调查机关分别就这些方面进行论述，并认定这4种产品在这些方面都不存在重大差异，最终继续将这4种产品列为反倾销调查的产品范围。

　　在第一次反倾销调查案中，调查机关在终裁决定中终止了对原产于德国的丙烯酸酯的调查，理由是德国调查期内（1999年1月1日～12月31日）向中国出口的丙烯酸酯占该类产品进口总量1.2　%，出口数量属于可忽略不计。值得注意的是，该案的立案日期为1999年12月10日，调查期即据以计算被调查产品是否属于可忽略不计的期限涵盖了立案后的期限。

　　2．中国铜版纸反倾销案

　　在我国对原产于韩国、日本、美国和芬兰的铜版纸反倾销调查中，应诉方要求排除低克重、高克重铜版纸、玻璃纸、布纹纸和香烟包装纸。在本案的初裁决定中，调查机关支持了将玻璃纸排除的请求，而未支持其他请求。⑦对排除玻璃纸的标准并未明确说明，只是认定玻璃纸属于“非铜版纸产品”。

　　对低克重、高克重铜版纸，调查机关则从物理特性、技术特性、生产设备、生产技术和工艺流程、用途、用户、销售渠道、替代性和竞争性等方面进行分析，认定其这些方面基本相同，或不存在根本差别，并且认定国内产业能够生产此类产品，因此未排除该产品。

　　对布纹纸，则从生产工艺、原料、用途、经销渠道、客户群等方面进行分析，认定其与铜版纸基本相同，并认定国内产业能够生产此类产品，因此未排除该产品。

　　对香烟包装纸，调查机关虽然认定进口产品与国内同类产品在克重和白度方面有所差异，但认定其他方面并无不同，进口产品和国内同类产品具有可替代性，也由此未排除该产品。

　　在本案的初裁中，由于原产于芬兰的铜版纸在排除“非铜版纸产品”之后，其进口数量属于可忽略不计，因此终止了对原产于芬兰的铜版纸的调查。同时，有利害关系方主张将申请人并未申请调查的原产于印度尼西亚的铜版纸列入被调查产品的范围。调查机关并未接受这种主张，原因是调查机关认定的原产于印度尼西亚的铜版纸数量低于同类产品总进口量的3%。

　　六、对实践的指导

　　以上是作者在协助国内产业办理反倾销申诉案件时对产品范围确定的一些经验总结和分析。其中，确定调查产品的物质特征是非常复杂的问题，也是最容易引起争议的。商务部《反倾销产业损害调查与裁决规定》虽然对此规定了7项判断标准，但对如何适用该7项标准，我国调查机关并未形成统一的公开原则。对此问题，还需要根据具体案例作进一步探讨。

　　现根据以上分析对国内产业（反倾销调查申请人）和被调查产品的出口经营者和生产者就产品范围问题提出以下指导意见：

　　1．对申请人的指导

　　申请人应根据自己生产的产品受到何种进口产品的损害确定申请的调查产品范围，注意这些产品是否可以进行细分，细分的产品之间差异如何。以上述我国判断同类产品的标准看，如果差异过大就应该分别申请反倾销调查，以免使得调查机关不予认定，或者即使调查机关在立案阶段认定了这个范围，在继续进行的反倾销调查程序中也会被调整，从而造成不必要的麻烦，延长调查时间，使反倾销措施不能及时实施。

　　另外，申请人应对产品范围进行合理、准确的描述，以保护自己的利益。因为调查机关一般会以申请人对产品的描述为基础确定产品范围，因此这一点非常重要。在我国1999年4月16日立案的对原产于韩国的聚酯薄膜反倾销案中，立案公告中对被调查产品的描述为“……在中华人民共和国海关进口税则号中列为：39206200。产品种类为：石油化工产品，产品规格为：12μm聚酯薄膜产品。但在公告后仅21天之后，同年5月7日，当时的调查机关对外贸易经济合作部又应国内产业的紧急补充申请发布公告，对除12μm以外的所有聚酯薄膜产品进行反倾销调查，并将其与4月16日公告中的产品合并调查。如果将调查产品范围仅限定在规格为12μm的聚酯薄膜，出口经营者和生产者很容易通过略微改变规格而规避反倾销措施。国内产业和调查机关由于认识到这一点而及时进行了修正。

　　类似的情况还有我国于1999年3月12日对原产于俄罗斯的冷轧硅钢片反倾销案，其调查产品范围被限定为厚度为0.30毫米和0.35毫米。事实上，该两种厚度为业内使用的两种标准厚度，但允许存在偏差，将调查的产品范围限定在这两种厚度可能造成出口商将标明其他厚度而实际由于偏差已达到或接近该两种厚度的产品出口到我国，并规避反倾销措施。

　　确定了产品的物质特征后，申请人应根据原产国出口数量、是否存在倾销及倾销幅度、是否对国内产业造成损害等情况决定提起反倾销调查针对的国家或地区。

　　2．对被调查产品的出口经营者和生产者的指导

　　实践中反倾销调查的出口经营者和生产者经常会提出将某一类型的产品排除出被调查产品范围的请求，其目的是为了使得这类产品可以免于被采取反倾销措施，从而继续或扩大出口该类产品；或者提出被调查产品的范围涵盖了差别过于巨大的两种或多种产品，进而对申请人资格、国内产业是否受到损害等内容提出异议，认为立案调查不符合法定条件或对国内产业受到损害的认定不正确；或者认为调查产品范围过于狭窄，并据此提出同样的异议。

　　以上的请求能否得到支持，关键在于要求排除的产品与其他产品之间，或所提的两种或多种产品之间是否符合构成同类产品的条件。同时，国内产业是否能够生产要求排除的产品也可能是我国决定是否将该类产品排除的标准。因此，如果立案公告中的产品范围过宽，以至于将“七项标准”存在较大差异的产品包含在其中，或者其中含有国内产业不能生产的产品，则可以在调查过程中向调查机关要求调整产品范围。

　　注：①我国反倾销条例第12条规定：同类产品，是指与倾销进口产品相同的产品；没有相同产品的，以与倾销进口产品的特性最为相似的产品为同类产品。

　　WTO反倾销协定第2.6条规定：本协定所用“同类产品“一词应解释为指相同（identical）的产品，即与被考虑中的产品在各方面都相同（alike）的产品，或如果无此种产品，则为尽管并非在各方面都相同，但具有与考虑中的产品极为相似（closely　resembling）特点的另一种产品。

　　欧共体《理事会规则》对同类产品的规定与WTO的规定完全相同，而美国1930年关税法也作了类似的规定。

　　②参见我国《反倾销调查立案暂行规则》，第11条第4项。

　　③参见我国反倾销条例第27条，第1款，第2、3项。

　　④参见我国反倾销条例第9条，第27条第1款第4项。

　　⑤参见我国反倾销条例第27条第1款第2、4项。

　　⑥见中华人民共和国对外贸易经济合作部公告，2002年第49号。

　　⑦见中华人民共和国对外贸易经济合作部公告，2002年第45号。