一、案例概况
1999年1月12日，美国亚特兰大钢铁工业公司等九家美国钢丝绳生产公司和美国独立钢铁工人联盟、美国劳联—产联的钢铁工人联合会等两家工会向美国国际贸易委员会提出申请，要求该委员会按照美国1974年贸易法202节发起调查，以认定外国钢丝绳的大量进口是否给美国产业造成了严重损害或损害威胁。1999年1月27日，美国国际贸易委员会在美国联邦公报上发布公告，决定立案调查，案件编号为TA—201—69。日本、加拿大、委内瑞拉、乌克兰等国的钢丝绳生产商和出口商作为答辩方参加了调查。委员会分别在1999年4月15日和1999年6月8日就损害问题和救济问题举行了听证会。
1999年7月，美国国际贸易委员会３位委员作出了肯定的结论，即认为外国钢丝绳进口的大量增加对美国钢丝绳产业造成了严重损害或损害威胁，并建议美国总统给予救济，另外３位委员则作出了否定结论。根据美国1930年税法，在这种情况下，美国总统可将任何一方的意见视为委员会的结论。
根据美国国际贸易委员会的报告，美国总统于2000年2月16日发布命令，决定对外国钢丝绳进口实施为期３年的关税配额限制，并暂时取消给予普惠制受惠国及其他多边协定的受惠国的零关税待遇。美国总统还指示美国贸易代表要求国际贸易委员会依据1930年税法332节的规定，对这一进口救济措施的实施情况进行事实真相的调查。
二、争议焦点
根据1974年贸易法202节的规定，美国国际贸易委员会的肯定结论必须建立在以下事实的基础上：(1)特定产品的进口持续增加(绝对数量或相对于美国国内生产数量)；(2)美国国内市场相似产品的生产商受到严重损害或损害威胁；(3)进口的大幅增加是美国国内生产商受到的严重损害或损害威胁的实质原因。
根据上述标准，本案作出肯定结论的委员的讨论主要集中在以下４个方面：
（一）美国国内产业
在调查中可能得到救济的国内产业是指“美国国内市场相似产品的生产商整体”。本案的生产商整体包括美国钢丝绳产业，以及产业工人。
（二）进口的持续增加
美国国际贸易委员会考虑最近5年特定产品进口的绝对数量或相对于美国国内生产数量的增长情况。３位委员发现美国的钢丝绳进口从1994年的177.64万吨增至1998年的253.74万吨，增长率42.8%；进口量与国内产量相比从1994年的32.2%增长到了1998年的44.3%。
（三）严重损害或损害威胁
所谓严重损害，是指“国内产业地位重大的总体损害”，严重损害威胁是指“迫在眉睫的严重损害”。判断严重损害的标准是：(1)美国国内产业生产设备明显闲置；(2)大量厂商不能以合理利润水平维持经营；(3)国内产业大量的失业或不充分就业。严重损害威胁的标准是：(1)美国国内产业销售额或市场份额下降，库存增加或较高，生产量、利润、工资水平、生产率、就业呈下降趋势；(2)不能筹措足够的资金实现生产设备的现代化或者不能维持现有水平的研发支出；(3)由于第三国的进口或出口限制，美国市场成为相似产品转移出口的焦点。
３位委员发现，美国钢丝绳产业的生产量从1994年的5.5万吨增至1997年的6万吨，1998年下降至5.7万吨，销售量的增减趋势相同。美国企业开工率从1994年的85.0%、1995年的85.1%下降至1997年的76.0%，美国钢丝绳公司取消了修建新工厂的计划，减少了工作班次，并在1998年和1999年关闭了部分工厂。5年间，国内产业的生产能力增长了16%，美国国内市场需求量也同步增长了14%。3位委员称没有发现其他证据来解释这种开工率的下降与其他因素有关。
3位委员发现大量企业不能维持正常的盈利水平。整个行业中不少企业在1996、1997和1998年连续亏损，其中1998年，全美的14家钢丝绳生产商中有9家出现亏损。就业情况也不理想，总就业人数和总工时数均有下降，有12家公司因缺乏订单减少了工作班次。
由于大多数美国生产商是根据特定客户的订单进行生产的，因此美国产业的库存数据变化不大。美国公司的资本性支出从1994年的14440万美元大幅下降至1998年的7860万美元。
　　（四）因果关系
3位委员认定进口是美国国内产业受到的严重损害或损害威胁的实质原因。所谓实质原因，是指“重要的、并且是不比其他任何原因次要的原因”。根据美国众议院筹款委员会的解释，必须满足双重标准，即进口必须构成一个重要原因，同时与其他任何原因相比至少同等重要。在本案中，作出肯定结论的3位委员认定存在这种因果关系的理由主要是：
（1）竞争状况。竞争问题与产品的生产、产品的可替换性、世界市场的变化和汇率等等因素相关。3位委员首先认定进口钢丝绳与美国产钢丝绳是可替代产品，在相同或相似质量下存在竞争。主要钢丝绳生产国的生产能力和生产量在5年间有大幅增加。不少亚洲和前苏联国家货币相对于美元贬值，这使得像印尼、日本和乌克兰这些国家的产品更具竞争力。
（2）因果关系分析。首先，1998年美国公司的钢丝绳产品价格大幅下降，进口的持续增加是造成价格下降以及对美国国内产业造成损害的重要原因。5年间，外国钢丝绳进口增长了38.8%。在美国国际贸易委员会所作的446个季度价格比较中，有285个例子表明外国产品售价低于国内产品。钢丝绳产业是资本密集型产业，为了分摊固定成本，企业不得不努力增加产量，而流动成本每时每刻发生着面对低价进口产品的竞争，美国企业只得降低价格以保持市场份额。因此大量的进口严重损害了国内产业。其次，进口对国内产业的损害不亚于其他任何原因。答辩人提出的其他原因包括：作为钢丝绳原材料的废金属价格下降；美国国内产业生产力过剩；国内产业遭受了停产、罢工、过高的开办费或其他支出等。关于原材料，3位委员指出，钢丝绳的原材料不止废金属一种，事实上钢丝绳原材料的综合成本是上升的。例如，1994～1998年，国内产业的生产成本从321美元/吨增至338美元/吨。关于生产力过剩，３位委员指出，尽管国内产业的生产能力在5年间增长了16%，但同期美国市场需求也同步增长了14%，并进而指出真正过剩的反而是世界市场(例如亚洲市场)。关于国内产业过高的成本和费用，３位委员认为现有的证据无法证明这一点。

３位委员的最终结论是，持续增加的进口是造成美国钢丝绳产业的严重损害或损害威胁的重要原因，并且在重要程度上不次于其他任何原因。３位委员分别给出了自己的救济措施建议。例如，美国国际贸易委员会主席LynnM．Bragg的建议是，在４年内提高关税税率，第一年7%，第二年6.5%，第三年6.0%，第四年5.5%。
　　３位作出否定结论的委员认为，虽然来自外国的钢丝绳进口持续增加，但未给美国国内产业造成严重损害或损害威胁。
（一）美国国内产业未受到严重损害
（1）没有生产设备的大量闲置。5年间，国内公司的生产工厂并未减少，相反，不少公司纷纷大量投资购买新的设备，提高生产能力。1994～1997年开工率变化不大，1998年下降了近9个百分点，这一下降应归因于生产能力的过度扩张。
　　（2）不存在大量公司无法维持合理的利润水平。尽管有9家公司在1998年出现亏损，但这仅仅是一年的现象，大部分公司1997年的经营状况甚至还是5年中最好的一年。1998年的亏损原因有两个，一个是钢丝绳公司与关联企业之间的价格转移行为(占全部交易的20%～25%)。价格转移与正常交易之间的价差从1994年的36美元/吨上升到了1998年的65美元/吨，而同期正常交易价格则下降了10%。原因之二，申请人美国公司的财务数据没有反映废金属价格的下降。废金属是钢丝绳生产的一项重要的原材料，美国公司的财务数据中1998年的原材料成本与1997年保持不变，没有反映废金属价格的下降这一重大事实。这也就是说，美国公司过分高估了其1998年的生产成本。
　　（3）没有严重的失业或不充分就业的现象。总雇员人数和总工时数的下降是小幅的，而同期劳动生产率是提高的。
　　（4）没有其他相关经济因素表明的严重损害。从生产量、销售量、库存、生产率、投资水平、研发费用等等数据均未表明美国公司正遭受严重损害。
（二）美国国内产业未受到严重损害威胁
　　（1）没有销售量下降的明显趋势。1994年和1998年，国内产业的销售数量分别为550万吨、580万吨，销售金额分别为19.6亿美元、19.43亿美元。
　　（2）市场份额的变化趋势不足以说明严重损害威胁。1994～1998年的市场份额分别是75.6%、72.1%、72.6%、71.4%、69.3%。这种小幅的变化并不能构成重大损害威胁。
　　（3）没有库存的大量增加。这一点与作出肯定结论的委员相同。
　　（4）没有国内产业不能筹措足够的资本或不能维持现有水平的研发支出的证据。
　　（5）没有美国市场成为其他国家钢丝绳产品转移出口的证据。申请人所称的亚洲、欧盟和拉美的进口壁垒大部分是正在进行或可能进行的反倾销调查。欧盟的数量限制只是针对俄罗斯和乌克兰；实施进口限制的哥伦比亚和印度其本国的市场均很小。而且亚洲地区经济正在复苏，对钢丝绳的需求量将可能上升。
　　（6）没有其他经济因素表明的严重损害威胁。
另外，根据北美自由贸易协定，全体6位委员都对加拿大和墨西哥的钢丝绳进口作出没有严重损害和严重损害威胁的结论。
　　三、案例评析
　　（１）程序启动
我们注意到，本案涉及的保障措施调查程序是美国政府应民间组织的呼声而启动的。它是9家美国钢丝绳生产公司和美国2家工会作为申请人要求美国政府采取保障措施，而并非是美国政府主动对本国产业采取救济措施。按照美国贸易法，代表国内产业的任何实体，包括商业协会、厂商、注册或者合法的工会等工人组织，都可以向美国国际贸易委员会提出申请要求采取保障措施。所以，事实上，政府部门主动发起调查的案件极少。1976年以来仅有4起，最近一起是2001年6月立案的对钢铁产品的调查，是由美国总统指示美国贸易代表提起的，其实这也是美国大钢铁公司向美国总统积极游说的结果。
本案申请人的角色给我们的启发是，在中国加入世贸组织后，为了限制国外进口产品对本国产品压倒性的竞争优势，中国国内产业应当积极克服处处依靠政府的旧观念，按照行业组织起来，尤其是产业工人应当组织起来，利用工会的力量，自发地、合理、合法地要求自己的政府采取救济措施。合法地要求救济是指，所提出的启动保障措施的申请应当有扎实的证据，证明进口产品对本国相似产品造成严重损害，或者构成严重损害威胁。例如本案在提起之前，美国生产企业和相关工会通过其代理律师收集和整理了详尽的资料和完备的申请文件。美国国际贸易委员会的分析和论证也是以申请文件的数据为基础的，总统发布的进口救济命令所要考虑的也是贸易委员会对申请文件分析所得出的意见。
　　（二）救济目标
保障措施是对来自国外进口产品的公平竞争采取的限制措施，与反倾销、反补贴的区别在于，后两种措施针对的是来自国外进口产品的不公平竞争。所以，从理论上讲，采取保障措施的条件要比反倾销、反补贴措施严格一些。然而，事实上，由于采取保障措施无需证明有低于正常价格销售、或者进口产品有政府补贴的事实，因此，一些国家有滥用保障措施的倾向。例如，在本案之前或之后，美国钢丝绳行业(主要是美国国内钢丝绳和特种缆绳生产商协会)曾经申请对来自中国、韩国、马来西亚、印度和中国台湾等国家和地区的钢丝绳采取反倾销措施，由于没有低价销售的事实或无法证明美国国内产业遭受实质性损害，大多数案件的结果是不采取反倾销措施或最后撤销了反倾销措施。但是，为了保护本国国内产业，他们又采用保障措施限制进口。再如，1999年，韩国对进口中国大蒜采取的临时保障措施，2001年日本对中国大葱、鲜香菇和蔺草席采取的临时保障措施，都是这方面的例子。
（三）法律弹性
本案6名委员基于同样的事实，都按照是否存在严重损害的3个标准分析，却分成对立的两派意见。原因之一在于立法本身的不明确性。不论是《关贸总协定》第19条，还是美国1974年贸易法，对于如何认定“严重损害”都没有作出十分明确的规定。尽管1974年贸易法列举了在调查时必须考虑的因素和经济指标，但是并没有量化规定经济指标的变化幅度。这样就使得调查机关在作出调查结论时具有很大弹性。例如，对美国钢丝绳在美国市场份额5年间由75.6%降至69.3%，3名委员认为这一幅度是很大的，而另3名委员则认为这远不足以符合法律规定的要求。

原因之二，与调查机关和调查人员的主观倾向有很大关系。例如，本案中的14家生产钢丝绳的公司中，有9家在1998年出现亏损。3位作出肯定结论的委员把这一事实当作存在严重损害的重要证据；而另3位委员不仅看到这一事实，而且还能够从答辩方的意见中分析出亏损的真实原因，并客观地指出美国公司的财务数据明显存在着不真实的地方。再如1998年美国国内产业开工率下降近9%，表面上看，这是一个遭受“损害”的重要证据，但实际上这是美国国内产业自身扩张过快的结果，作出肯定结论的委员对此却视而不见。可见虽然每位委员的分析都是建立在“事实”依据之上，但对所依据的事实的取舍和是否对这种事实的背景进行客观分析，却有着不同的做法。这与他们是持贸易自由还是贸易保护的态度不无关系。
（四）地缘歧视
保障措施限制的对象是所有国家生产和出口的同类产品。目前，世界上有70多个国家生产钢丝绳，向美国出口钢丝绳产品的国家主要是加拿大、墨西哥、日本等国，其中加拿大向美国出口的钢丝绳产品量最大。所以，理论上讲，本案限制的对象主要是来自加拿大、日本等国的钢丝绳产品。调查程序启动后，加拿大、墨西哥、日本、委内瑞拉、乌克兰等国的钢丝绳生产商和出口商作为答辩方参加了调查，但是，后来6位委员全体对来自加拿大和墨西哥的钢丝绳作出没有造成严重损害的结论。结果保障措施限制的对象主要是日本(美国自2000年1月1日起取消了对1973年以来对日本实施的反倾销措施)等亚洲国家，以及一些前共产主义国家。委员们的理由表面上是根据北美自由贸易协定，其实是因为政治和地缘上的成见。按照美国贸易法，对于共产主义国家的进口产品，即使没有国际贸易委员会的肯定裁定，总统也可以采取保障措施。在习惯上，美国对于美欧以外的地区，尤其是亚洲国家和地区的产品一直抱着防范心理。