反倾销调查的代价和效应分析

在内外贸统一管理的有利契机下，在既有规则基础上，进一步完善立案时的甄别机制、调查中的利益平衡机制、调查后的评估跟踪机制，将有助于实现反倾销制度运作成本的最小化、效用的最大化。

　　一、现实：反倾销制度在全球的扩散

　　美国前总统里根曾经说过，“我们和贸易伙伴在同一条船上。如果其中一伙伴朝船开枪射了一洞，此时，另外一伙伴也开一枪再添一洞的做法没有任何意义。这只让事情更糟糕，将使通向共同发展和繁荣的航船逐渐沉没”。然而，在现阶段的全球贸易中，我们恰恰常看到上述不幸局面的发生。各国频繁诉诸包括反倾销在内的贸易救济措施，使得以贸易自由化为基石的世贸组织多边贸易体制已是“千疮百孔”。

　　事实上，反倾销制度由于其专业性、技术性，是需要较高实施成本的一项制度；而且每一次调查都牵涉国内不同产业群体的利益，是一把需要付出代价的“双刃剑”，因此反倾销制度曾经只是西方贸易大国垄断使用的政策工具。

　　但是，面对“落后就要挨打”、“不反抗更要挨打”的局面，越来越多的发展中成员加入了反倾销制度俱乐部，以确保自身的防御和威慑，避免贸易伙伴的单方面讹诈。据世贸组织统计，1995年到2003年第一季度，各成员采取的反倾销措施中，美国、加拿大、欧盟和澳大利亚四大传统反倾销采用国共提起反倾销490起，占总数的近35%，而其余的912起反倾销措施几乎全为发展中成员所实施。使用反倾销制度的世贸组织成员已扩散至36个。印度更是该期间采取反倾销措施最多的国家，已取代美国，成为头号反倾销采用国。

　　二、困境：制度实践的失控与制度设计的缺陷引发的争论

　　反倾销制度的日益扩散使人人自危，进而引发了广泛的争论。在世贸组织多哈回合的规则谈判中，反倾销议题上形成了出口方集团（反倾销制度受害者）和进口方集团（反倾销制度使用者）针锋相对的局面。前者是日本、韩国等贸易出超国家和依赖出口发展经济的发展中成员组成的26个成员的“联谊小组”，他们提出，反倾销措施日益扩散，已蜕变成为过度保护国内产业，而非制止不公平贸易的机制，因此，谈判的首要目标就是要避免反倾销制度的过激与滥用。然而，以美国为代表的进口方集团则强调保持反倾销制度在内的贸易救济制度的有效性，反对任何实质性修改。

　　争论不仅仅在制度的实施者和受害者之间，就是在坚决使用反倾销制度的美国内部也存在争论。2003年，美国国家经济研究局、卡托研究所、美国企业家协会等3家知名机构接连发表力作，对美国政府的反倾销制度进行了全方位的批评。美国国家经济研究局在《美国反倾销调查中自由裁量权的演变》的报告中指出，美国反倾销调查机关过度的自由裁量权人为提高了被诉企业的倾销幅度，严重扭曲美国反倾销调查结论，为此呼吁细化世贸组织《反倾销协议》，遏制类似美国商务部滥用自由裁量权行为的发生。卡托研究所更在《重塑反倾销协定：世贸组织谈判的路线图》中指出，美国政府反倾销制度的使用已经与该制度的目标背道而驰；质疑美国政府反对修改规则的立场，详细提出21条修改方案。美国企业家协会出版的《高科技保护主义：反倾销制度的非理性》则通过对美国在高级计算机、平面液晶显示器、半导体和钢铁四大高科技领域反倾销案的实证分析，表明反倾销非但没有促进上述产业，反而让美国的消费者和整体经济付出高昂成本，由此呼吁美国政府慎重反倾销调查。

　　对反倾销制度使用的质疑，与近年反倾销的扩散使人人自危有着直接的联系，但究其根源，制度本身所存在的逻辑矛盾是引发争论的根本原因。反倾销制度的旗号是反对不公平贸易行为，即反对“倾销”行为。“倾销”－－出口价格低于国内正常价值，实质是同一商品在不同国家市场的价格差异。反倾销的立足点就在于假设这种价格差异是不公平的。但是，如果用另一法律体系－－竞争法来衡量的话，并不是所有的价格差异都属于违法行为，甚至竞争法认可大多数的价格差异行为，因为这就是竞争。所以，不难理解众多经济学家、法学家对将价格差异行为“一棍子打死”的反倾销制度的深恶痛绝。

　　不过，反倾销制度的目的也就在于将从竞争法、经济学角度看合理的一些行为扣上不公平贸易行为的口号，让多边贸易体制的成员有口实在双赢的市场开放进程中，保护那些付出代价的产业。事实上，当反倾销制度更多地被称防卫工具、救济政策时，不难看出其制度设计取向上对纯粹公平、经济理性的善意“背离”或是有意“矫正”。正如2001年美国贸易代表佐立克在参议院的就职演讲时所说的，“只有建立国内公众对自由贸易的支持，才能获得自由贸易的好处，为此，必须强有力并迅速地执行针对不公平贸易行为的贸易救济制度”。换言之，为了得到自由贸易的好处，有时候必须诉诸保护主义手段；只有安抚受损的群体，大家才能分到更多的好处。

　　显然，这是没有办法中的办法。惟一能做的就是，尽量辨清反倾销制度的代价和效应，真正发挥其在贸易自由化过程中的“安全阀”功能，避免因“滥用”成了自由贸易体制的绊脚石，因“误用”而损害自身的经济福利。

　　三、存在即有理－－日益彰显的制度效应

　　1.对一国整体贸易状况的“清热解表”效应

　　反倾销调查是一项由企业申请启动的法律程序，个案发起是不受政府控制的偶然因素。但若综合来看，却与一国的经济贸易形势有着深刻、内在联系。

　　据世贸组织统计，1995～2002年，美国共发起292起反倾销调查，是反倾销最主要用户之一，使用频率仅次于印度。期间，美国平均每年货物贸易逆差占货物进出口总额的19%。尽管相同时期内美国作为一贸易大国也受到他方发起的115次反倾销调查，但巨大的贸易赤字决定了美国使用反倾销措施的数量大大高于其成为反倾销调查对象的数量。而同期，反倾销制度最大用户的印度，期间也处于贸易逆差地位，每年货物贸易逆差占货物进出口总额的9%。

　　与此形成鲜明对比的是，1995～2002年，日本仅仅发动反倾销调查2次，而期间日本恰是一个贸易出超国家，平均每年货物贸易顺差占货物进出口总额的11.6%。

　　以上粗略的考察证实，随着关税功能的削减、弱化，反倾销制度在调控进出口顺逆差局面中的作用日益增强。在世贸组织多边体制下开放市场，能促进货物的自由流动，最终确实能给各成员带来福利，但是，不排除在该过程中对某些特定产业的过度冲击，而反倾销制度为主的贸易政策工具正是提供了对过度进口、失控逆差“清热解表”的良方。

　　2.对特定产业企业的“及时雨”效应

　　反倾销调查的最终结果可能是征收反倾销税，尽管这对国内消费者、下游企业的影响是复杂的，但毫无疑问将使申请调查的产业企业在短期内受益。特别是当调查所针对的倾销行为是优势企业滥用市场支配地位、试图以低价驱逐其他竞争者，也就是出现反倾销制度与竞争法的“交集”－－两者都禁止的“掠夺性”行为时，反倾销调查的经济和法律效果都将得到最大化的体现。在某些初步发展的幼稚朝阳产业，这种实例尤其明显。

　　例如，我国邻苯二酚产业属高技术产业，该项技术是我国经过3个“五年”国家科技攻关计划研制开发出来的，具有很强的自主知识产权，1997年投巨资建成了第一家企业。在我国不能生产该种产品时，进口产品价格为9万多元人民币/吨；在我国研制成功试生产时，进口产品价格即降到4万多元，接近成本；而在我企业批量生产时，进口产品的价格降到2万多元，几乎将我惟一的该产品生产企业扼杀在摇篮中。2002年3月1日，我国调查机关开始的反倾销调查最终使该产品销售价格得以恢复，企业出现转机，一个高新技术幼稚产业得到了应有的保护。

　　3.对国内民众和产业作出交待的“爱国”效应

　　近年来，每每区域经济组织、世界性机构开会时，会场外的反全球化示威者已不鲜见，世贸组织墨西哥坎昆会议场外更有韩国农民自杀。显然，各国政府选择自由化贸易之路，就意味着国内群体的有得与有失。各国政府可以宣扬从自由化贸易中获得的利益，但是更需要向在此过程中受损的国内群体作出交待，否则，将面对越来越激烈的反对浪潮。而向为开放本国市场付出代价的国内群体作出交待的方法之一，就是诉诸反倾销。

　　由此不难理解，美国商务部负责反倾销调查的进口管理局门户网站的座右铭是“抵制不公平贸易，捍卫美国产业和就业”。而美国国会针对世贸组织反倾销规则谈判，在2002年8月的“贸易促进权”法案里更是直白地表露，“为了确保美国的工人、农民和企业能够在公平基础上参与竞争并从互惠的贸易减让中受益，必须保留美国强有力执行包括反倾销、反补贴和保障措施在内的贸易救济法律制度的能力，避免削弱针对倾销和补贴等不公平贸易行为的国内和国际规则的效力。”

　　反倾销制度这种安抚平衡那部分因参与自由贸易而受损的国内群体的功能，在某些国家更是被发挥到极至。特别是在美国，众多的议员抓住反倾销这面“爱国旗帜”，以获取选民的民心。在新近美国对我发起的木制卧室家具的反倾销调查中，便有多位议员在背后的参与。北卡罗莱纳州的参议员伊丽莎白曾联合其他8位参议员致函美商务部和国际贸易委员会，其中的牵头人伊丽莎白更是在自己的网站上及时发布案件的进程和评论。

　　像这种议员干预反倾销调查的例子在美国已司空见惯，虽然这常使得反倾销制度更容易背离其目标，沦为政治家的工具，但也恰恰从一个侧面反映了反倾销调查对某些国内特定群体的吸引力。在全球化的激烈竞争中，反倾销制度确实给政府提供了一个能向国内受到进口冲击的产业群体给予交待的方式。

　　4.对贸易伙伴施压的“筹码”效应

　　当贸易摩擦增多，各国频繁诉诸贸易救济措施时，反倾销制度的“以战止战”功能得以突显。正如所谓的“冷战均衡”原理，在冷战时代，如果一方具有压倒优势，弱势一方无力报复，此时优势一方很可能贸然行动，而带来冲突；相反，若双方力量对等，彼此都担心对方的报复行动，而不敢贸然行事，反而将维持一种相互威胁下的和平。

　　上述“冷战均衡”机制同样存在于各国反倾销制度的运用中，即当其他国家有能力同样通过反倾销等手段进行报复时，欲首先发起反倾销调查的国家感受到这样的威胁，并会发现启动调查可能对他们并没有益处，从而慎用反倾销制度。

　　认识到反倾销制度的上述“以战止战”的反制效应，许多国家都加入到反倾销制度俱乐部。而随着反倾销制度的进一步扩散，各国终于不得不在世贸组织开始修订规则的谈判，这多少体现了“冷战均衡”效应。可以肯定的是，由于这种效应的存在，反倾销制度会被许多国家当作一个政策上的重要筹码，而继续使用。

　　四、有得必有失－－不可小觑的制度代价

　　1.建立和维护制度的成本

　　反倾销制度是受控于多边贸易体制的一项机制。从《1947年关税与贸易总协定》第6条对倾销的一句简单定义，到1979年东京回合形成的《反倾销守则》，再到1994年乌拉圭回合形成的《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》第18条详细条文，反倾销制度的程序日益完善，实体要求逐渐增多，从而一定程度上提高了反倾销调查的门槛，也增加了使用该项制度的成本。

　　政府为了开展反倾销调查，必须有专业的人才队伍、完善的技术手段、基本的行政经费。以美国为例，负责产业损害调查的国际贸易委员会共有370名雇员，年度预算为5000多万美元；负责倾销幅度调查的商务部进口管理司所在的国际贸易管理局，其年度预算更在3.5亿美元左右。尽管上述预算是并非全用在反倾销个案调查，但政府实施反倾销制度所需的成本也可从中得以大致反映。

　　根据世贸组织《反倾销协议》，调查机关采取的反倾销措施，还须接受独立的司法审查，并可能被诉到争端解决机制。世贸组织还成立了专门的反倾销措施委员会，各成员必须及时通报反倾销立法和采取的反倾销措施。可见，在复杂的国内法和世贸组织义务下，每一次反倾销调查，除了基本的倾销和损害调查之外，还有许多法律性工作，双边多边交涉事务将耗费调查机关的精力和资源。

　　此外，为了确保反倾销措施的实施，调查机关还必须付出一定的监管成本。反倾销措施只是针对被诉的特定国家和地区，其实施效果易为不法企业所规避或吸收。调查机关如不投入资源加强监管，反倾销措施的效力很可能打折扣；但若要加强，又面临监管成本的增加。

　　2.申请调查企业的费用开支和法律风险

　　启动反倾销调查，所需要收集的证据、履行的程序远非申请企业自身能够完成，只好聘请专业律师。而漫长的反倾销程序，立案、初裁、终裁、复审等一系列过程，将使企业在获得反倾销措施的收益前，不得不先支付不菲的律师费用开支。

　　而且，这笔开支的回报存在着极大的法律风险：调查后，可能是无损害结案，无果而终，竹篮打水一场空；也可能进入更为繁琐的司法程序，出现讼累。

　　目前，应诉企业越来越认识到这样的道理，积极应诉，有力抗辩，将会增加反倾销调查申请企业的法律成本，从而阻吓潜在的反倾销调查者。最近，我国浓缩苹果汁企业应诉美国反倾销案就是一个极佳的例子，我国应诉企业通过积极参与程序，最后获得了零税率的裁定，这使得美国申请企业耗费5年精力和众多政治资源后并无太多收获。对应诉企业而言，这是一个值得高兴的案例；但对于所有欲申请反倾销调查的企业，这却是一个不得不认真考虑的案例。当应诉企业越来越深谙应诉之道后，国内企业发起反倾销调查的成本和风险也就水涨船高。

　　3.对其他产业、消费者转移的“成本”可能大于受保护产业所得到的“好处”

　　反倾销制度中有一知名度很高的条款，就是公共利益条款。任何一起反倾销调查中，几乎都有上下游企业、企业与消费者之间的激烈争论，对上游产品征收保护性的反倾销税，意味着下游用户成本的增加。公共利益条款，就是要保证反倾销调查在这种的经济利益冲突中作出最佳选择，然而并不是所有调查都能成功做到经济利益最大化。

　　在近30年中，钢铁产业是美国反倾销制度最大的用户。1970～2002年，美国的258起反倾销调查中，有123起是钢铁产品。美国企业家协会出版的《高科技保护主义：反倾销制度的非理性》的一项研究报告指出，若反倾销税或保障措施能够减少15%的钢铁进口，则可以挽救6000个钢铁行业的就业机会。但是，下游企业和消费者将因反倾销税多付出270亿美元的成本，即为了挽救钢铁行业的一个就业机会，花费的成本将是45万美元。而且，钢铁产品的下游用户企业还将丧失掉1.8万个就业机会。可见，美国钢铁行业的反倾销调查对美国整体经济而言，很不划算，得不偿失。而且，美国的钢铁业也并没有从反倾销税获得好处。由于新炼钢技术的采用，劳动生产率的提高，以及美国钢铁需要量的停滞，美国钢铁行业的就业人数还是从1980年的40多万，减少至2002年的15万人左右。

　　4.可能招致被调查方的报复

　　随着经济全球化，各国的经济联系越来越紧密。一国的国内产业也许因国外产品进口冲击而受到损害，但其他产业却从对外出口中获得利益。这样，受损的国内产业诉诸反倾销调查时，在出口中获益的外向型产业很可能同样成为他国报复的牺牲品。如此，我们不难理解日本几乎不进行反倾销调查，像日本这样高度外向型的顺差国家进行反倾销调查太容易遭到报复，而得不偿失。

　　另外，很多企业日益成长为跨国企业，当其就某项产品启动反倾销调查时，被调查地区很有可能是其投资地，或者是其产品的出口目的地，或者有着其他商业利益。此时，该企业很可能因其申请反倾销调查行为，而使自己在被调查地区的商业利益受损。即便是该企业能逃脱这种报复，在被调查地区有着商业利益的其他本国企业也将成为“替罪羊”。

　　换言之，害人终将害己。美国学者的研究证实了这样的效果，在美国积极运用反倾销制度的同时，近年来，美国的大型跨国企业正在其国外市场日益感受反倾销之痛。为此，美国商务部不得不成立了专门监测分析各国对美反倾销的新机构。

　　五、选择：趋利避害发挥制度最佳效应

　　1.敢用、慎用、实用、巧用的策略

　　敢用　当前，我国正在从贸易大国向贸易强国发展，从单纯依赖出口扩张的外向型国家向进出口平衡的开放型国家发展，这意味着我国进口总量不可避免地要增加，并在局部领域产生一定的逆差，国内特定群体必将诉诸于反倾销调查这一世贸组织允许的规则，调查机关应当依法维护他们的权益，如此才能坚定各方面对加入和参与世贸组织工作的信心。

　　慎用　反倾销制度是一把“双刃剑”，可以调控过度进口的冲击，但需要不小的建立运作该制度的成本；可能为申请调查企业提供反倾销税保护，但也可能使申请人徒劳无功；可以安抚全球化过程中付出代价的国内群体，但却可能给其他行业、消费者乃至整体经济造成负面影响；可以作为向贸易伙伴施压的工具，但也可能因此引发贸易伙伴同样的报复。因此，启动反倾销，企业和政府应该权衡考量，谨慎为之，不能为了一时的利益贸然行事。

　　实用　反倾销制度的本意就是要制止不公平的倾销行为，保护受损的国内产业，启动反倾销调查要最大地发挥其这种正面效应，并将负面影响降到最低，从而真正有助于我们的产业在公平环境中参与全球竞争，有助于我们开放型经济的发展强大。

　　巧用　在贸易摩擦日益增多、有关贸易伙伴对我频频采取不公正的保护手段时，“落后就要挨打”，“不反抗更要挨打”，合理地运用世贸组织允许的救济规则，将有助于应对摩擦，处置纠纷。

　　2.建立趋利避害、发挥制度最佳效应的机制

　　世贸组织《反倾销协议》对反倾销调查的两个实体环节－－倾销幅度计算和损害调查建立了框架体系，并有了基本的程序规定，我国立法已予以体现。

　　在前述基础上，为了使反倾销制度能发挥出最佳的效应，可以进一步完善以下机制。（1）立案时的甑别机制。尽管反倾销调查大体是一项“企业按动按钮，政府启动调查”的法律程序，但是调查机关在立案前大有可为，做好进口监测，及时预警，利用内外贸统一管理的契机，进行产业竞争力评估，将有助于使有限的反倾销调查发挥出最好的经济效应。（2）调查中的利益平衡机制。公共利益条款在我当前的反倾销立法中尚是空白，建立该条款及其执行机制，将有助于调查机关衡量好各方利益得失，趋利避害，采取最好的救济措施。（3）调查后的评估跟踪机制。结合复审制度，及时评估反倾销措施对于被救济产业的实证效果、对于各方的影响，使反倾销调查能有的放矢。同时，完善反吸收、反规避制度，确保反倾销措施的法律效力。